VII SA/Wa 338/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego A. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G., od decyzji z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalającej, iż A. G. objęty był obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 14 maja 2001 r. oraz od 4 października 2004 r. do 28 września 2008 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w W. pismem z dnia [...] września 2008 r, nr [...], zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o ustalenie, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. G. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 14 maja 2001 r. oraz od 4 października 2004 r. do 28 września 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją z dnia [...] października 2008 r, nr [...] ustalił, iż A. G. objęty był obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 14 maja 2001 r. oraz od 4 października 2004 r. do 28 września 2008 r. Od tej decyzji odwołanie wniósł A. G. Po rozpoznaniu wymienionego odwołania zapadła zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), obowiązującej do dnia 30 września 2004 r, oraz art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 12 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 11 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym - powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Jednocześnie organ wskazał, iż w wymienionym okresie obowiązywały dwie ustawy zawierające podobne unormowania: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z póżn. zm.) i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), w których dopuszczono możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i zauważył, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Istotą działalności gospodarczej jest zaś jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany na własny rachunek i ryzyko osoby prowadzącej taką działalność, która inaczej niż w przypadku stosunku pracy sama dysponuje czasem przeznaczonym na wykonywanie działalności. Zauważył także, iż określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, powoduje zaistnienie domniemania faktycznego, którego ciężar obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych temu domniemaniu. Natomiast organ administracyjny ma jedynie obowiązek przeprowadzenia dowodów z twierdzeń i pism składanych przez ubezpieczonego oraz ma obowiązek całościowej oceny wiarygodności i mocy dowodowej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zauważył, że z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie - zaświadczenia nr [...] Urzędu Miasta J. z dnia [...] września 2008 r. - wynika, iż A. G. prowadził w okresie od 27 grudnia 1990 r. do 15 maja 2001 r. działalność gospodarczą zarejestrowaną po numerem ewidencyjnym [...], która polegała na handlu samochodami nowymi i używanymi krajowymi i zagranicznymi. Jednocześnie z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Urzędu Miasta J. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej zarejestrowanej pod numerem [...] wynika, iż A. G. prowadził w okresie od 4 października 2004 r. do 29 września 2008 r. działalność polegająca na sprzedaży detalicznej żywności i artykułów spożywczych na straganach i targowiskach. Z pisma Urzędu Skarbowego w J. z dnia 29 kwietna 2008 r. wynika zaś, iż A. G. złożył za 1999 r. zeznanie podatkowe PIT-28, w którym wykazał przychód z działalności gospodarczej, natomiast za lata 200-2001 złożył zeznanie PIT - 37 bez działalności gospodarczej. Ponadto organ II instancji zaznaczył, iż podjęcie zatrudnienia przez A. G. na podstawie umowy o pracę w okresie od 5 lutego 2008 r. do 4 maja 2008 r. nie wyłączyło obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym, jeżeli spełnione były przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 8, z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana była z każdego z tych tytułów odrębnie, z zastrzeżeniem ust. 3-7 art. 22 w/w ustawy. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 82 ustawy o świadczeniach osoba spełniająca przesłanki do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, winna opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne z każdego tytułu odrębnie. Odnosząc się do twierdzeń A. G. zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż w związku z informacją odwołującego się, że przekaże on dodatkowe dokumenty w terminie późniejszym, został mu wyznaczony 14-dniowy termin do złożenia dodatkowych dowodów w sprawie, uprawdopodobniających faktyczne nieprowadzenie działalności gospodarczej w spornym okresie. A. G. nie przedłożył nowych dokumentów w sprawie pomimo wystosowanego wezwania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika zaś, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do dania wiary twierdzeniom ubezpieczonego, iż nie prowadził on działalności w spornym okresie. Skargę na w/w decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G. wnosząc o jej uchylenie. W skardze stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania przedstawił szereg dokumentów, które jednoznacznie świadczą o tym, że nie prowadził on w spornym okresie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A. G. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podnosił, w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2008 r. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Za uzasadnione należy uznać zarzuty podniesione w skardze, iż rozstrzygnięcie nią objęte zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie, co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdza, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2009 r. zasadnie zauważył, że określenie w organie ewidencyjnym daty rozpoczęcia prowadzenia działalności, powoduje zaistnienie domniemania faktycznego jej prowadzenia, którego ciężar obalenia spoczywa na ubezpieczonym poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych temu domniemaniu. Zupełnie bezpodstawnie natomiast organ przyjął, że organ administracyjny rozpoznając sprawę ma jedynie obowiązek przeprowadzenia dowodów z twierdzeń i pism składanych przez ubezpieczonego w celu zadośćuczynienia ciężarowi udowodnienia faktu. Wskazać trzeba, iż w niniejszej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, był organem administracji publicznej II instancji (organem odwoławczym), którego sposób działania określony został przede wszystkim postanowieniami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. jest jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również art. 77 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę zupełności postępowania dowodowego nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym rola organu orzekającego nie sprowadza się do roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, z wyżej przywołanych zasad rządzących postępowaniem dowodowym jednoznacznie wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę. Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi zaś naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, iż uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2009 r. organ ograniczył się do gołosłownego stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy, do tego aby przyjąć za prawdziwe twierdzenia ubezpieczonego A. G., iż nie prowadził on działalności gospodarczej w spornym okresie. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ przyjął, iż A. G. prowadził w okresie od 27 grudnia 1990 r. do 15 maja 2001 r. działalność gospodarczą, zarejestrowaną po numerem ewidencyjnym [...], polegająca na handlu samochodami nowymi i używanymi krajowymi i zagranicznymi oraz że prowadził w okresie od 4 października 2004 r. do 29 września 2008 r. działalność gospodarczą, zarejestrowaną pod numerem [...], polegającą na sprzedaży detalicznej żywności i artykułów spożywczych na straganach i targowiskach. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organowi znany był fakt złożenia przez skarżącego zeznań podatkowych za 1999 r. zeznania PIT - 28, w którym wykazany został przychód z działalności gospodarczej, oraz za lata 200-2001 zeznania PIT- 37, w którym nie wykazano prowadzenia działalności gospodarczej. Z akt sprawy - w tym z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie wynika natomiast aby organ II instancji podczas prowadzonego postępowania badał w jakikolwiek sposób okoliczności podnoszone przez A. G. m.in. w odwołaniu i aby do okoliczności tych organ w jakikolwiek sposób się odniósł, choć taki obowiązek nałożony został na niego postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzić należy, iż fakt poinformowania organu przez skarżącego, że zostaną organowi przekazane dodatkowe dokumenty w terminie późniejszym, fakt wyznaczenia przez organ skarżącemu 14-dniowego terminu do złożenia dodatkowych dowodów w sprawie, uprawdopodobniających faktyczne nieprowadzenie działalności gospodarczej w spornym okresie oraz fakt niezłożenia przez A. G. nowych dokumentów w sprawie pomimo wystosowanego wezwania, nie zwalniał organu od zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wskazać trzeba, iż naruszenie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej może polegać również na tym, że organ administracji publicznej nie dostrzeże, iż poszczególne środki dowodowe wskazują sprzeczności. Podnieść trzeba, że w aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 29 kwietnia 2008 r, z którego wynika, że A. G. figurował w bazie organu podatkowego jako prowadzący działalność gospodarczą od dnia 27 grudnia 1990 r. do dnia 15 maja 2001 r. (tj. do dnia likwidacji działalności) na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej Nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta J. oraz że złożył on za 1999 r. zeznanie podatkowe PIT - 28, w którym wykazał przychód z działalności gospodarczej. Natomiast za lata 2000 - 2001 złożył zeznanie PIT -37 bez działalności gospodarczej. Mając na uwadze treść przywołanego pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 29 kwietnia 2008 r., a zwłaszcza jego zapis mówiący o tym, że skarżący za lata 2000 - 2001 złożył zeznanie PIT -37 nie wykazujące prowadzenia działalności gospodarczej, stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie zasadniczą wątpliwość budzi, to czy A. G. w spornych okresach rzeczywiście prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą. Kwestia ta nie została należycie wyjaśniona, a jest to problem kluczowy dla sprawy, albowiem od tego wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie co do tego, czy A. G. był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wymienionych okoliczności organ będzie miał podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz rozważy zasadność zwrócenia się np. do właściwego organu podatkowego o wyjaśnienie tego jakie skarżący składał zeznania podatkowe w spornych okresach. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).