VII SA/Wa 338/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zrzeszenia [...] w P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Zrzeszenia [...] w P., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], którą nakazano Zrzeszeniu [...] w P. usunięcie nieprawidłowości przez wykonanie robót budowlanych - wyszczególnionych w sentencji decyzji - w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązek doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego nałożony decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydano na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Podał, że nakaz oparty na tym przepisie może być skierowany zarówno do właściciela, jak i zarządcy obiektu budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił, że właściciele hipoteczni nieruchomości nie przebywają w kraju, a nieruchomość przekazali w zarząd osobom fizycznym, które w dniu 1 sierpnia 1996 r. przekazały ją w zarząd i administrowanie Zrzeszeniu [...] w P. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo C. S., spisane w 1962 r. przed notariuszem, z którego wynika, że C. S. zamieszkała w I. w mieście C. ul. [...] ustanowiła J. L. zamieszkałą w P. przy ul. [...] pełnomocnikiem do wykonania zarządu w najszerszym znaczeniu nieruchomości w P. przy ul. [...]. Zgodnie z kserokopią pełnomocnictwa spisanego dnia 23 kwietnia 1972 r. C. S. upoważniła A. O. do dalszego prowadzenia administracji tą nieruchomością. Natomiast A. O. dnia 1 sierpnia 1996 r. przekazała protokołem zdawczo-odbiorczym budynek przy ul. [...] w P. Zrzeszeniu [...] w P., a Zrzeszenie [...] w P. budynek przejęło. Organ stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana w związku z ustaleniem, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym oraz wykazaniem na podstawie ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych nieprawidłowości koniecznych do usunięcia. W ocenie organu, decyzja ta nie zawiera żadnej z wad powodujących stwierdzenie jej nieważności, w szczególności nie jest skierowana do podmiotu nie będącego stroną, a w sprawie nie zaistniały również przesłanki jej niewykonalności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Zrzeszenia [...] z siedzibą w P., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakazująca usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, w ocenie organu odwoławczego decyzja ta została skierowana do właściwej strony postępowania oraz była wykonalna. Organ uznał, iż skoro zarządcą budynku jest Zrzeszenie [...] w P., to wydanie nakazu na ten podmiot - na podstawie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego - jest dopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Zrzeszenie [...] w P., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wyjaśnił, iż nie posiadał tytułu prawnego do zarządzania nieruchomością, a nałożony obowiązek był niemożliwy do zrealizowania, gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2009 r. kuratorem spadku po C. B. – właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. został M. O. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], którą nakazano Zrzeszeniu [...] w P. usunięcie nieprawidłowości przez wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w P. Materialnoprawną podstawę orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowił art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis powyższy znajduje się w rozdziale 6 cytowanej ustawy, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Wprawdzie ustawa nie reguluje wprost przesłanek ustalenia adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66, jednakże - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1597/97 - adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Jak bowiem wynika z treści art. 61 ww. ustawy, obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, spoczywa na właścicielu oraz zarządcy obiektu budowlanego. A zatem, przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek, wynikający z art. 61. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący prawidłowości skierowania nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w P., do Zrzeszenia [...] w P. W szczególności, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...], kuratorem spadku po C. B. został ustanowiony M. O. Jednocześnie należy wyjaśnić, czy w związku z powyższym C. S. – wskazana w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości jako właścicielka budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego przy ul. [...] w P. – była uprawniona do udzielenia pełnomocnictw w zakresie zarządu przedmiotową nieruchomością. Na pełnomocnictwa te, udzielone w 1962 r. na rzecz J. L. oraz w 1972 r. na rzecz A. O., powołał się bowiem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. Dla dokonania oceny prawidłowości skierowania nakazu usunięcia nieprawidłowości do skarżącego Zrzeszenia nie jest wystarczająca okoliczność faktycznego przejęcia spornego obiektu w administrację od 1996 r. i wykonywana przez skarżącego obowiązków w tej materii, jak błędnie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził wprawdzie, iż okoliczność faktycznego sprawowania zarządu przedmiotową nieruchomością przez skarżącego została potwierdzona przez Sąd Okręgowy w K. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...], jednakże zauważyć należy, iż Zrzeszenie [...] w P. nie jest właścicielem budynku przy ul. [...] w P., a organy nie uzasadniły, dlaczego przyjęły, że skarżący jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Zarząd musi bowiem wynikać z umowy, której brak jest w aktach sprawy. Należy również zauważyć, iż z powyższego wyroku Sądu Okręgowego w K. – Ośrodek Zamiejscowy w P. Wydział V Cywilny z dnia [...] września 2004 r. wynika, że brak jest po stronie Zrzeszenia [...] w Przemyślu spełnienia wymogów, pozwalających mu na zarządzanie nieruchomością, a ponadto oczywistym jest nieistnienie umowy o zarządzie nieruchomością. Z protokołu zdawczo-odbiorczego budynku przy ul. [...] w P. z dnia 1 sierpnia 1996 r., na który powołują się organy nadzoru budowlanego, w żadnym wypadku nie można wywieść, że strona skarżąca od tego dnia objęła zarząd budynkiem. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II PK 302/08, określone w art. 365 k.p.a. związanie stron, sądów i innych podmiotów i osób treścią prawomocnego orzeczenia wyraża nakaz przyjmowania przez nie, że w objętej nim sytuacji stan prawny przedstawiał się tak, jak to wynika z sentencji wyroku (orzeczenia). Chociaż związanie prawomocnym orzeczeniem dotyczy niewątpliwie sentencji wyroku, a nie jego uzasadnienia, kwestię zarządu nieruchomością należy jeszcze raz wnikliwie ustalić, tym bardziej, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, powołuje się na zarząd faktyczny, a nie prawny. A zatem, przy rozpatrywaniu sprawy organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, przeprowadzając postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, aby ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Ponieważ motywy rozstrzygnięć organów obu instancji nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego przeprowadzą stosowne postępowanie wyjaśniające we wskazanym powyżej zakresie i uzasadnią swoje stanowisko w sposób wyczerpujący. Dopiero wówczas możliwym będzie dokonanie oceny, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...], nakazująca skarżącemu Zrzeszeniu usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zawiera wadę, mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 209 i 210 ww. ustawy.