VII SA/Wa 339/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], i na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], Nr [...], na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) nakazał S. całkowite opróżnienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. oraz zarządził: wydzielenie strefy zagrożenia; umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania budynku; wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej - wskazując, że z przedstawionej w trakcie postępowania opinii technicznej (sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę) wynika, iż w obecnym stanie technicznym budynek grozi zawaleniem, stwarzając bezpośrednie zagrożenie dla użytkowników, a ogólny procent jego zużycia wyniósł - 83,96. Stąd budynek ten kwalifikuje się do rozbiórki. Z wnioskiem o zmianę ww. decyzji wystąpiła S., wskazując, że jej żądanie znajduje uzasadnienie w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. W jej ocenie zaniedbanie organu administracyjnego, polegające na nie doręczeniu tej decyzji Miastu [...], co uniemożliwia S. wypełnienie w całości obowiązku opróżnienia budynku, ponieważ nie dostarczono lokatorom lokali zamiennych. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie występują uzasadnione podstawy faktyczne lub prawne do zmiany ww. decyzji, ponieważ nakaz w niej zawarty został skierowany do właściciela budynku, tj. S. (co potwierdza zapis w wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2009r., Sygn. akt: [...]), a wbrew twierdzeniom wnioskodawcy decyzja została skierowana do Wydziału Zasobów Lokalowych [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła S., wskazując, że organ I instancji nie rozpoznał jej wniosku co do meritum, tj. żądania zmiany decyzji poprzez włączenie do jej sentencji punktu w przedmiocie dręczenia decyzji Miastu [...]. Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...], i na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązuje jedynie organ nadzoru budowlanego do przesłania decyzji wydanej na podstawie pkt 1 tego przepisu organowi właściwemu do zapewnienia lokali zamiennych. "Przesłanie" to polega w istocie na dokonaniu czynności technicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 2083/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1092/96 niepubl., za Prawo budowlane pod red. Andrzeja Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 390-391) organ II instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie ponosi natomiast odpowiedzialności za to, czy i w jakim czasie organ właściwy w sprawach lokalowych udostępni konieczne do wykonania decyzji lokale. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że decyzja PINB [...] Nr [...] została przesłana do Urzędu [...] Wydziału Zasobów Lokalowych [...]. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia żądań S. zawartych we wniosku o zmianę decyzji. W ocenie organu II instancji skoro strona skarżąca wyraźnie żądała zmiany, a nie uchylenia decyzji PINB [...] Nr [...], to należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie: art. 154 § 1 k.p.a. ze względu na całkowity brak rozważenia słusznego interesu S. oraz interesu społecznego, tj. lokatorów budynku, co jest sprzeczne z ustalonym obowiązkiem do zapewnienia lokatorom lokali zamiennych przez [...]; art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez negowanie obowiązku m. do zapewnienia lokali zamiennych lokatorom budynku przy ul. [...]. Nie wynika też z rozstrzygnięcia na jakiej podstawie organ administracji przesłał decyzję do m.W.; art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności zgłoszonych przez skarżącego zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. [...], i oparcie rozstrzygnięcia na nieuprawdopodobnionych twierdzeniach m. odnośnie obowiązku zapewnienia lokali mieszkańcom budynku przy ul. [...] oraz błędną interpretację art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie strony skarżącej organ nie wyjaśnił też z jakich powodów odmówił dowodom skarżącego wiarygodności oraz nie uznał, że to na m. spoczywa w całości obowiązek zapewnienia przeprowadzki oraz lokali zamiennych dla mieszkańców ww. budynku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono też obrazę przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 33 pkt 1, 3, 4, 5, 8 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z ww. przepisem organ administracyjny przeprowadza postępowanie celem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. A więc postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a. – jako zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Z tego względu jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu opróżnienia budynku), postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu opróżnienia budynku) nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym postępowaniu organ, który prowadzi postępowanie administracyjne dokonuje weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w ww. przepisie, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto muszą być spełnione jeszcze inne warunki by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie mogła nabyć prawa. Organy wyjaśniły w treści uzasadnień wydanych decyzji przesłanki dla których nie było możliwe uwzględnienie wniosku strony. Przede wszystkim prawidłowo wskazano, że art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązuje jedynie organ nadzoru budowlanego do przesłania decyzji wydanej na podstawie pkt 1 tego przepisu organowi właściwemu do zapewnienia lokali zamiennych. "Przesłanie" to polega w istocie na dokonaniu czynności technicznej. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądowo-administracyjne (tj. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 2083/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1092/96 niepubl.), które Sąd Wojewódzki w tym składzie orzekającym podziela. W decyzji, która była przedmiotem wniosku o jej zmianę w liście podmiotów, którym decyzję tę przesłano do wiadomości (w pkt 2) decyzji wskazano Urząd [...] Wydział Zasobów Lokalowych [...], a zatem wskazano nie tylko organ (Prezydenta [...]), ale wprost komórkę organizacyjną organu właściwego do zapewnienia lokali zamiennych. Ponadto decyzję tę przesłano również do innej komórki tego Urzędu, tj. do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] (pkt 1) uczestnika postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia budynku. Oznacza to, że organ wydający decyzję tworząc rozdzielnik decyzji przesłał ją w dwóch egzemplarzach do Prezydenta [...], w tym raz jako organu właściwego do zapewnienia lokali zamiennych w oparciu o art. 68 ust. 2 Prawa budowlanego. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ ją wydający wykonał zatem ciążący na nim obowiązek przesłania decyzji organowi właściwemu do zapewnienia lokali zamiennych. Nie są zatem usprawiedliwione zarzuty obrazy przepisów postępowania art. 154 §1 k.p.a. oraz art. 68 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż jak powiedziano wyżej obowiązek wynikający z art. 68 Prawa budowlanego został wykonany, a zatem brak było podstaw do rozważania słusznego interesu strony w zakresie wprowadzania oczekiwanej przez wnioskodawcę zmiany. Nie mieścił się w granicach rozpoznawanej sprawy administracyjnej zarzut, że Powiatowy, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew prawomocnym orzeczeniom Sądu Cywilnego neguje obowiązek m. do zapewnienia tych lokali zamiennych lokatorom budynku przy ul. [...], gdyż są to zdarzenia występujące po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., które ani nie mogą podlegać ocenom organów wydających kontrolowane przez Sąd decyzje wydane na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Przedmiotem takiej decyzji, jak to powiedziano wcześniej jest weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w ww. przepisie, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym ocena zdarzeń mogących mieć wpływ na zmianę decyzji wiązać się musi z treścią stosunku administracyjnoprawnego będącego podstawą rozstrzygnięcia pierwotnego, nie zaś z trudnościami w zrealizowaniu tej decyzji czy też jej egzekucją. Z tych samych względów nieskuteczne były zarzuty obrazy przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych podstawy prawnej. Poza granicami rozpoznanej sprawy jest też zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez nieuprawniony brak uznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż to na m. spoczywa w całości obowiązek zapewnienia przeprowadzki oraz lokali zamiennych dla mieszkańców budynku przy ul. [...], pomimo wykazania przez skarżącego podstawy prawnej według art. 11 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 32 ww. ustawy. W sprawie tej organ wydający decyzję kontrolowaną obecnie przez Sąd w ogóle się nie wypowiadał, stwierdzając w niej jedynie, że obowiązek z art. 68 ust. 2 Prawa budowlanego został wykonany prawidłowo. Ewentualne niejasności, czy wątpliwości co do treści decyzji organ wyjaśnia bowiem na żądanie organu egzekucyjnego lub strony na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Wszczynanie w tym celu postępowania w oparciu o art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest zatem właściwe, dlatego też nie było podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które odnosiły się do naruszeń art. 33 i 45 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te mogą być bowiem podstawą do formułowania zarzutów, lecz w postępowaniu egzekucyjnym, a nie w skardze do sądu na decyzję wydaną w trybie art. 154 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.