VII SA/Wa 340/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. w [...] kwotę 500 zł. (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2010 r. Ostatnią z wymienionych decyzji organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej ścianki w korytarzu przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, iż na wniosek Z. z 4 grudnia 2009 r., w dniu 27 lipca 2010 r. przeprowadził oględziny zabudowy korytarza przy lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w [...]. Zabudowę ogólnodostępnego korytarza wykonano poprzez przegrodzenie korytarza ścianką działową z wykonaniem naświetli. Przedmiotowe roboty wykonane zostały bez zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Następnie, organ wskazał na przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zauważając, iż nakłada on na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Podał, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Wskazał też, że ustawa – Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Z tego wynika, że obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych zaistnieje wówczas, gdy jego zakres dotyczyć będzie obiektu budowlanego jako całości. Dalej, organ powiatowy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06 i zaznaczył za Sądem kasacyjnym, że w przypadku wykonywania robót polegających między innymi na: rozebraniu (wzniesieniu) ścianek działowych mamy do czynienia z bieżącą konserwacją, a nie remontem. Nie jest więc wymagane na takie roboty pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W konsekwencji organ ten stwierdził, iż wykonane roboty budowlane polegające na wzniesieniu ścianki działowej nie podlegają reglamentacji w ramach nadzoru budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji Z. wskazał, iż najemcy lokalu nr [...]/[...] dokonali samowolnego przegrodzenia korytarza ścianką działową włączając wygrodzoną powierzchnię do lokalu. Powyższe spowodowało wykluczenie ewakuacji 6 lokali poprzez okno tegoż korytarza na wypadek akcji ratowniczej. Organ powiatowy wydając decyzję pominął całkowicie aspekt ochrony przeciwpożarowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu powiatowego w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji wskazując na bezprzedmiotowość postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podał, iż przedmiotowa zabudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności przepisów rozdziału 4, który stanowi o drogach ewakuacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] grudnia 2010 r. skarżący – Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący zarzucił w sprawie naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 14 i 18 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), poprzez nie uwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy przepisów w sprawie ochrony przeciwpożarowej, w szczególności przepisów o ewakuacji lokali na wypadek akcji ratowniczej. Skarżący wskazał też na naruszenie przepisów procesowych - art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w sprawie co najmniej przedwcześnie (bo w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe) przyjęto, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyny przedmiotowej i należy zastosować art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż sprawa dotyczy zabudowy ogólnodostępnego korytarza w budynku wielorodzinnym przy ul. P. w W. Zabudowę wykonano poprzez przegrodzenie korytarza ścianką działową. Wydzielona część korytarza ogólnodostępnego została włączona do lokalu mieszkalnego nr [...]/[...]. Zaskarżona decyzja -jej uzasadnienie- wskazuje na to, iż organ II instancji nie dokonał żadnej analizy i oceny w sprawie, a skoncentrował się wyłącznie na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 460/06. Nie dostrzegł przy tym, że powołany wyrok zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Wyrok ten odnosi się do robót przeprowadzonych w pojedynczym lokalu w budynku mieszkalnym (wielolokalowym), polegających m.in. na rozebraniu ścianki działowej, przy czym roboty te nie dotykały części konstrukcyjnych tego budynku i nie miały wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości. Sąd kasacyjny w przywołanym wyroku miał do czynienia z robotami polegającymi na: rozebraniu dwóch ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowaniu ścian i sufitów, i roboty te określił jako bieżącą konserwację lokalu mieszkalnego. Sąd kasacyjny wskazał, iż przepisy – Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia na przeprowadzenie bieżącej konserwacji, a wobec tego podzielił stanowisko organu co do bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych. Zatem, wskazany wyrok dotyczył robót o innym charakterze niż w sprawie niniejszej. Nadto, roboty te nie miały miejsca w części ogólnodostępnej budynku, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym pogląd prawny wyrażony w przywołanym wyroku nie może (przez analogię) znaleźć wprost zastosowania w niniejszej sprawie i nie może stanowić -bez wyjaśnienia stanu sprawy- wystarczającego uzasadnienia do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa wymagała rzeczowej i dokładnej analizy. Tymczasem, stan faktyczny nie został w ogóle przedstawiony i oceniony. Przy czym, jedyny materiał dowodowy w sprawie stanowi protokół z oględzin mających miejsce 27 lipca 2010 r. Jednakże nawet ustalenia dokonane podczas tych oględzin, spisane w protokole, nie zostały poddane żadnej analizie. Nie zostały z tego materiału dowodowego wyciągnięte żadne wnioski mające znaczenie w kontekście przepisów prawa budowlanego dla końcowego załatwienia sprawy. W konsekwencji ani z zaskarżonej decyzji, ani z decyzji ją poprzedzającej (bo powyżej przedstawione uwagi należy odnieść także do decyzji organu I instancji), nie wynika z jakiego powodu organy nadzoru budowlanego uznały, że przeprowadzone roboty (których nie opisano) nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia oraz, że roboty te nie podlegają reglamentacji w ramach nadzoru budowlanego. Takie działanie organów orzekających w sprawie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 z uwagi na brak prawidłowego, wnikliwego postępowania dowodowego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie zasadności zastosowania w stanie faktycznym sprawy wskazanego przepisu art. 105. Niezależnie od powyższego podnieść również trzeba, iż organ II instancji zachował się w sprawie w sposób niekonsekwentny. Z jednej strony podzielił bowiem argumentację organu powiatowego, iż przedmiotowe roboty "nie podlegają reglamentacji w ramach nadzoru budowlanego", z drugiej zaś strony wskazał, że roboty te nie naruszają przepisów prawa, w tym przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wynika z tego, iż organ ten z jednej strony nie widział podstaw do swojego działania w sprawie (z przyczyn przedmiotowych), z drugiej zaś – dokonał oceny wykonanych robót w aspekcie ochrony przeciwpożarowej. Przy czym, organ odwoławczy -odnosząc się do przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego- nie wskazał jednak zupełnie, na jakiej podstawie takiej oceny w sprawie dokonał, tj. jakie okoliczności i jakie normy prawa w tej kwestii uwzględnił. Reasumując, powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Obie te decyzje nie zawierają prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Nie wyjaśniają dokładnie stanu sprawy i przyjętej kwalifikacji spornych robót -polegających na zabudowie ogólnodostępnego korytarza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym- jako bieżącej konserwacji (za poglądem wyrażonym przez NSA w ww. wyroku). Nie wyjaśniają w konsekwencji zasadności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Z obu tych decyzji nie wynika, aby ich wydanie poprzedzono wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w tym obejmującym kwestię stanu technicznego budynku mieszkalnego w kontekście przepisów o ochronie przeciwpożarowej. Rozpatrując ponownie sprawę organ powiatowy powinien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. Analizując sprawę winien natomiast wziąć pod uwagę m.in. przepisy art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego (zawierające definicję budowy i przebudowy), i w ich kontekście wskazać, czy wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę czy też nie, ustalając uprzednio na czym dokładnie roboty te polegały. Winien przy tym dostrzec, iż poprzez wykonane roboty doszło do przyłączenia części ogólnodostępnego korytarza do lokalu mieszkalnego oraz, że stan ten może istnieć od 1990 r. (v. protokół z oględzin). Nadto, organ winien również rozważyć przeprowadzenie ponownych oględzin na nieruchomości (albowiem protokół z oględzin przeprowadzonych 27 lipca 2010 r. jest dość ogólnikowy) oraz uzupełnienie akt sprawy o ekspertyzę techniczną prawidłowości wykonanych robót -na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego- zaopiniowaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Analizując sprawę nie można bowiem pominąć kwestii bezpieczeństwa pożarowego. Roboty miały miejsce w ogólnodostępnej części korytarza w budynku mieszkaniowym, wielorodzinnym i -jak podnosi skarżący- spowodowały wykluczenie ewakuacji kilku lokali (poprzez otwór okienny tego korytarza) na wypadek akcji ratowniczej. Dopiero poczynienie niezbędnych ustaleń w sprawie pozwoli na określenie czy (i ewentualnie w jakim trybie) sprawa winna być prowadzona. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.