VII SA/Wa 340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. C. na wniosek którego zostało wszczęte prowadzone postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005r, Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji zgodnie z którym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie natomiast z dyspozycją przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz.690 ze zm.) - do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Organ odwoławczy wskazał także na przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - z którego wynika, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wyjaśnił, iż wprawdzie dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, tym niemniej warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna, tj. działka o nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję nie miała w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] lutego 2005 r prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie spełniono wymogu, o którym stanowi przywołany § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak wynika z analizy akt sprawy (m. in. projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...]; załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji oraz wyrysu z ewidencji gruntów) dojazd do działki inwestycyjnej z drogi publicznej (ul. [...]) został przewidziany m. in. przez działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...] powstały w wyniku podziału działki nr ewid. [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałoby, iż inwestorka – K. O. w dniu wydania badanego pozwolenia, posiadała prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] (obecnie działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]). Ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, dla działki nr ewid. [...] (stanowiącej obecnie współwłasność M. C., A. F. i J. F.) oraz dla działki nr ewid. [...] (stanowiącej obecnie współwłasność J. M., M. C., W. C., M. M., A. F. i P. M.) brak jest zapisu o ustanowieniu prawa przechodu i przejazdu przez w/w działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...], na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...]. Jednocześnie z pozostałych dokumentów sprawy nie wynika, aby właścicielka działki nr ewid. [...] - zarówno przed jak i po dniu wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] - mogła zgodnie z prawem korzystać z działki nr ewid. [...] (obecnie działki nr ewid. [...]i nr ewid. [...]). Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że droga dojazdowa prowadząca do działki inwestycyjnej nr ewid. [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lecz jest drogą wewnętrzną, prywatną, stanowiącą własność współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zwrócił się do inwestorki o udzielenie informacji, czy względem działki inwestycyjnej nr ewid. [...] została prawnie ustanowiona służebność przechodu i przejazdu przez działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...], bądź też, czy w inny sposób zapewniono prawny dostęp działki nr ewid. [...] do drogi publicznej. W odpowiedzi K. O. poinformowała, że działka nr ewid. [...] nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej, a przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się z jej wniosku postępowanie o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia służebności drogi koniecznej na rzecz właścicieli działki nr ewid. [...], które do chwili obecnej nie zostało zakończone (sygn. akt [...] Ns [...]). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje podniesiona przez inwestorkę okoliczność, iż poprzedni współwłaściciele działki nr ewid. [...] (obecnie działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) będący stroną postępowania przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, nie kwestionowali faktu korzystania przez właścicielkę działki nr ewid. [...] z działki nr ewid. [...]w celu dojazdu do drogi publicznej (ul. [...]). Ponownie wskazał, że dostęp faktycznie istniejący nie jest wystarczający dla uznania, że dana nieruchomość ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazał, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z podstawowych warunków uzależniających możliwość zabudowy nieruchomości gruntowej. Nieruchomość bez prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej nie może być w sposób prawidłowy użytkowana, zaś jej wykorzystanie wiąże się z istotnymi uciążliwościami dla nieruchomości sąsiedniej - nieruchomości te są bowiem faktycznie wykorzystywane przez osoby nieuprawnione, narusza przysługujące do nich prawo własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła K. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane polegające na procedowaniu w sprawie, gdy wniosek, jak i odwołanie zostało złożone przez podmioty, które nie są stronami - w rozumieniu ww. przepisów - postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. O. pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...]; 2) naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnej interpretacji przepisu, poprzez przyjęcie, że faktyczny dostęp skarżącej na zasadzie nieformalnej służebności przechodu i przejazdu do drogi publicznej poprzez działkę o nr [...] nie stanowi dostępu do drogi publicznej; 3) naruszenie prawa poprzez błędne ustalenie faktyczne przyjęte za podstawę wydanej decyzji, które co najmniej mogło mieć wpływ na jej treść, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. O. pozwolenia na budowę, doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie nie można podzielić jako prawidłowego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji z którego wynika, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa bowiem działka inwestycyjna na której zaprojektowano kwestionowaną inwestycję nie miała w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę dostępu do drogi publicznej i do chwili obecnej takiego dostępu nie posiada. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę poprzedzona była decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W załączonej decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. W pkt 4 f) decyzji o warunkach zabudowy określono obsługę komunikacyjną terenu inwestycji – poprzez istniejący zjazd od strony ulicy [...]. Natomiast w wynikach analizy sporządzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowiła załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że nieruchomość inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony z ulicy [...]. Stosownie do art. 55 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji ustaleń wynikających z wiążącej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że nieruchomość inwestycyjna posiadała dostęp do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika również, że na nieruchomości inwestycyjnej w dacie wydania pozwolenia na budowę istniał już inny budynek mieszkalny wybudowany przez ojca skarżącej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] marca 1961 r. Dojazd do tego budynku odbywał się również od strony ulicy [...] poprzez działkę, której współwłaścicielem jest wnioskodawca. Zgodnie z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy oraz projektem budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] nieruchomość inwestycyjna posiadała dostęp do drogi publicznej zapewniony z ulicy [...]. Ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uwzględnić wiążącą ocenę prawną. Nietrafnie skarżąca zarzuca procedowanie w sprawie w której wniosek złożył podmiot nie będący stroną postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a wnioskodawca jest współwłaścicielem drogi prywatnej poprzez którą skarżąca dojeżdża do swojej nieruchomości. Działka wnioskodawcy znajduje się więc w obszarze oddziaływania nieruchomości skarżącej dlatego przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na błędne zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie oceny dostępu do drogi publicznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.