VII SA/Wa 341/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i L. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz.1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań L. S. oraz A. S. od decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującej L. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej wykonanej pomimo ostatecznego postanowienia PINB [...] Nr [...] z dnia [...].10.2010 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazują, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w dniu 21.02.2007r. do PINB [...] wpłynął wniosek J. T. o sprawdzenie budowy prowadzonej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu 22.07.2010r. organ powiatowy w trybie art. 81 a ust. 1 Prawa budowlanego przeprowadził kontrolę na gruncie. Stwierdzono, że inwestor L. S. odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...].09.1985r. Naczelnika Gminy [...] poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej 0,00 posadowienia budynku o ok. 70-80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli i załącznikach do w/w protokołu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2010r. organ powiatowy nakazał L. S. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, wyznaczając 60 dniowy termin na wykonanie obowiązku. W dniu 29.05.2015r. do organu I instancji wpłynęła notatka straży miejskiej w [...] informująca o prowadzeniu robót budowlanych przy montażu drzwi i okien w w/w budynku. Mając powyższe na uwadze PINB [...] w dniach 16.06.2015r. i 11.08.2015r. przeprowadził kontrole na gruncie stwierdzając wykonanie w budynku obsadzenia stolarki drzwiowej i okiennej. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. organ powiatowy nakazał L. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej wykonanej pomimo ostatecznego postanowienia PINB [...] Nr [...] z dnia [...].10.2010 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołania od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli L. S.oraz A. S., wnosząc o jej uchylenie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, że w jego ocenie argumenty podnoszone w odwołaniach są nietrafne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nakazał L. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej wykonanej pomimo ostatecznego postanowienia PINB [...] Nr [...] z dnia [...].10.2010r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu I instancji w dniach 16.06.2015r. i 11.08.2015r. ustalono, że pomimo wstrzymania robót budowlanych inwestor wykonał roboty budowlane polegające na obsadzeniu stolarki drzwiowej i okiennej. Organ podkreślił, że postanowieniem [...] z dnia [...].10.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W świetle art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż "Właściwy organ w przypadku wykonania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego", organ powiatowy zasadnie nakazał L. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 50a w/w ustawy ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu. Zgodnie z wykładnią literalną "doprowadzenie do stanu poprzedniego" należy rozumieć jako stan istniejący przed wykonaniem przez inwestora robót budowlanych, tj. przed obsadzeniem nowej stolarki okiennej. Podkreślono, że wydanie decyzji na podstawie pkt 2 omawianego artykułu uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do czasu wykonania obowiązku zawartego w decyzji Nr [...]. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniach [...]WINB wskazał, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym mogą być rozpoznane jedynie zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonywanych pomimo ich wstrzymania stosownym postanowieniem. Nie mogą być natomiast brane pod uwagę zarzuty dotyczące samego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, które mogło być przedmiotem odrębnego postępowania zażaleniowego. W świetle tak przedstawionych materiałów dowodowych oraz oceny stanu prawnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie widzi podstawy do odmiennej oceny niniejszej sprawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. S. i L. S.. Opisali w niej przebieg postępowań związanych z przedmiotowym budynkiem, podnosząc szereg wątpliwości co do prawidłowości wszystkich prowadzonych postępowań. Skarga nie zawiera indywidualnych, konkretnych zarzutów wobec skarżonej decyzji, natomiast w większości koncentruje się na wadach prowadzonych postępowań związanych z legalizacją budynku. Podkreślili ponadto, że wykonane roboty budowlane służyły jedynie zabezpieczeniu budynku przed zniszczeniem. Wielokrotnie zwracali się do organów nadzoru budowlanego z prośbą o umożliwienie dokończenia prac wykończeniowych, nie spotkali się jednak z pozytywną reakcją organów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując w tak zakreślonych granicach kognicji kontroli zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującą L. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej wykonanej pomimo ostatecznego postanowienia PINB [...] Nr [...] z dnia [...].10.2010 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że po doręczeniu postanowienia Nr [...] z dnia [...].10.2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] inwestor wykonał roboty budowlane polegające na montażu drzwi i okien w w/w budynku. Zarówno zakres tych robót, jak i fakt wykonania ich po dniu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budynku nie był przez żadną ze stron postępowania kwestionowany. Nie oznacza to jednak, że w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki nakazania rozbiórki demontażu okien na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie przepis ten stanowi o nakazaniu rozbiórki w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, to rozstrzygnięcie sprawy na tej podstawie prawnej wymaga uwzględnienia także innych okoliczności. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ustalenie powyższych wymagań i ich realizacja nie pozostają bez wpływu na możliwość zastosowania art. 50a pkt 2 ustawy. Skoro bowiem adresat postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, może i powinien wykonać roboty budowlane o charakterze niezbędnych zabezpieczeń, to wykonanie takich robót nie może powodować konsekwencji w postaci rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązki, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zostały określone jako zabezpieczenie w sposób trwały wejść do budynku. Postanowienie powyższe uzyskało przymiot ostatecznego. Inwestor, jako adresat tego postanowienia, zobowiązany był je wykonać w zakresie orzekającym o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz podjąć roboty mające na celu trwałe zabezpieczenie wejść do budynku. Powyżej zostało wykazane, że nakazanie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nie może mieć miejsca, jeżeli roboty budowlane wykonane w warunkach w przepisie tym określonych miały charakter niezbędnego zabezpieczenia w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji ocena, że roboty budowlane wykonane przez Skarżących po doręczeniu postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nie miały charakteru niezbędnego zabezpieczenia, była co najmniej przedwczesna. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu administracji co do tego, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły w przedmiotowej sprawie, czy montaż okien i drzwi nie stanowił wykonania obowiązku trwałego zabezpieczenia wejścia do budynku. Pobieżny ogląd sprawy nie pozwala na wykluczenie tezy, iż montaż przynajmniej niektórych okien zabezpieczał przed dostępem do budynku. Wskazane uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Rozstrzygniecie powyższe oznacza, że organ administracji ponownie rozpatrzy sprawę. Czyniąc to, uwzględni przedstawione uwagi, oceny i wnioski. Weźmie również pod uwagę, że dla nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego niezbędne jest wykazanie, że wykonane przez skarżącą po doręczeniu jej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych roboty nie mieszczą się w kategorii "niezbędnych zabezpieczeń", o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.