VII SA/Wa 343/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na podstawie art. 68 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. nakazał Administracji Budynków Komunalnych: wyłączenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z użytkowania w całości, umieszczenie na budynku zawiadomienia o zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku. Upomnieniem z dnia 22 lipca 2009 r. doręczonym Administracji Budynków Komunalnych w G. w dniu 29 lipca 2009 r. strona została wezwana do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz pouczona o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu 17 września 2009 r. wystawiony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej EgzAdmU doręczony Administracji Budynków Komunalnych w G. w dniu 22 września 2009 r. Zobowiązany nie zgłosił do organu egzekucyjnego zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] działając na podstawie art. 1a pkt 12 litera b, art. 2 § 1 pkt 2 , art. 17, art. 20 § 1 pkt 4,art. 64 a § 1 pkt 1 , art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 2 , art. 121 § 2, 3 i 4 oraz art. 122 EgzAdmU nałożył na Administrację Budynków Komunalnych w G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] dotyczącą wyłączenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego z użytkowania w całości, umieszczenia na budynku zawiadomienia o zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania i wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w G. oraz wezwał do wykonania powyższego obowiązku w terminie 14 od dnia doręczenia postanowienia, z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. niezbędnym jest zastosowanie środka egzekucji administracyjnej w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Według art. 119 § 1 EgzAdmU "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Zgodnie z art. 119 § 2 EgzAdmU "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym". Wskazał, że w myśl art. 121 § 2 i 3 EgzAdmU jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, wysokość nałożonej grzywny w tym przypadku nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych w stosunku do osób fizycznych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnych 50.000 złotych, grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 złotych. Organ stwierdził, że w związku z nakazem wyłączenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego z użytkowania w całości, umieszczenia na budynku zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów budynku nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] inwestor nie przystąpił do ich wykonania. W związku z powyższym zasadne jest wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w najwyższej kwocie 50.000 złotych, zgodnie z art. 121 § 2 EgzAdmU. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2009 r. wniosła Administracja Budynków Komunalnych wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła, że Administracja Budynków Komunalnych, na podstawie decyzji podjętych przez właściciela Gminę G. podjęła następujące czynności: przeprowadziła inwentaryzację przewodów kominowych i wentylacyjnych, udrożniła ciągi kominowe i prowadzi obserwację rys w bramie przejazdowej, umieściła tablice ostrzegawcze. Ponadto Gmina G. przystąpiła do procedury budowy nowego budynku komunalnego, która pozwoli całkowicie opróżnić budynek przy ul. [...] w G.. Jest to spowodowane faktem, że w budynku zamieszkuje 28 rodzin i nie jest możliwe ich rozmieszczenie w ciągu kilku miesięcy, bez wybudowania nowego budynku. Administracja Budynków Komunalnych jest jednostką budżetową Gminy G., i tak wysoka grzywna spowoduje uszczerbek zasobów finansowych Gminy, które to mogłaby przeznaczyć na zaspakajanie potrzeb lokalowych mieszkańców. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.) i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przyjął, że organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 EgzAdmU wskazującego, jakie elementy winno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 EgzAdmU. Ponadto organ wskazał, że pomimo faktu, że decyzja organu powiatowego nr [...] stała się ostateczna podmiot zobowiązany nie podjął żadnych działań celem realizacji obowiązku z niej wskazanego, co wynika, z notatki służbowej z dnia 16 września 2009 r. dołączonej do akt organu powiatowego. Ustosunkowując się również do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazał, że niedyspozycja finansowa podmiotu zobowiązanego nie stanowi przesłanki uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualnego odstąpienia od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. W ocenie odwoławczego organu egzekucyjnego, organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne i wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie o nałożeniu grzywny było zasadne. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Administracja Budynków Komunalnych w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a. W ocenie skarżącej organ rozpatrujący zażalenie nie odniósł się bezpośrednio do jej zarzutów wskazujących na podjęte działania w wykonaniu decyzji będącej tytułem wykonawczym. Ponadto nałożona została na nią najwyższa z możliwych grzywna w sytuacji, gdy Administracja Budynków Komunalnych jest jednostką budżetową Gminy G., i tak wysoka grzywna spowoduje uszczerbek zasobów finansowych Gminy G., które to mogłaby przeznaczyć na zaspakajanie potrzeb lokalowych mieszkańców. W ocenie strony skarżącej okoliczność ta nie jest tożsama z okolicznością, o której mówi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "niedyspozycji finansowej" podmiotu, stąd nie zasadne jest opieranie się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt II OSK 1148/04). W niniejszej sprawie zasadnicze jest, że kwota 100.000 złotych (są dwie zbieżne w jednym terminie grzywny) wpłynie negatywnie na inwestycje gminy mające na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób oczekujących na lokale mieszkalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. skarżąca podniosła, że została powołana do administrowania zasobami komunalnymi Gminy G. i dokonywania czynności zwykłego zarządu. Wykwaterowanie mieszkańców należy do czynności przekraczających zwykły zarząd i nie może być wykonane przez Administrację Budynków Komunalnych, tak, więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał niewykonalną decyzję, bowiem nie została skierowana do właściciela, lecz jedynie administratora. (k: 14 akt sprawy sądowej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych i ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 EgzAdmU) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 EgzAdmU). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 EgzAdmU) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającego przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 EgzAdmU). Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 EgzAdmU. Tytuł ten zawierał pouczenie z art. 33 EgzAdmU, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt. 5 EgzAdmU). Skarżąca Administracja Budynków Komunalnych nie skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem nie może w niniejszym postępowaniu, dotyczącym zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, podnosić zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29 EgzAdmU). Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 EgzAdmU). Dlatego też na etapie postępowania egzekucyjnego skarżąca Administracja Budynków Komunalnych w G. nie może twierdzić, że nie jest podmiotem zobowiązanym, skoro decyzja stanowiąca podstawę do wydania tytułu wykonawczego, była do niej skierowana i nakładała na nią obowiązki przewidziane w art. 68 Prawa budowlanego. Wysokość nałożonej w zaskarżonym postanowieniu grzywny w celu przymuszenia (50.000 złotych) odpowiada wymogom wskazanym w art. 121 § 2 i 4 EgzAdmU. Grzywna wymierzona została w maksymalnej wysokości, niemniej jednak organy egzekucyjne prawidłowo wykazały, że wysokość jej nie została ustalona w sposób dowolny, lecz uwzględniała charakter niewykonanego obowiązku, którego niewykonanie zagraża życiu i zdrowiu osób przebywających w przedmiotowym obiekcie budowlanym, jak również w jego otoczeniu. Usankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy poprzez niewykonanie nakazu, czego de facto domaga się skarżąca, doprowadziłoby wprost do naruszenia porządku prawnego, ale przede wszystkim naraża bezpieczeństwo ludzi. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że nałożono na nią grzywnę również w wysokości 50.000 złotych w innym postępowaniu egzekucyjnym, stwierdzić należy, że nie oznacza to, iż w niniejszym postępowaniu organ egzekucyjny nie mógł zastosować tego środka egzekucyjnego. Zasada jednorazowego ukarania grzywną przewidziana w art. 121 § 4 EgzAdmU odnosi się do konkretnego postępowania egzekucyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.