VII SA/Wa 343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, prowadzonych przy budynku mieszkalnym na działkach nr ew. [...],[...] w [...], gm. [...]. Organ odwoławczy podniósł, że sprawa ta była już kilkakrotnie rozpatrywana, w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie, który wyrokiem z 28 stycznia 2010r. (VII SA/Wa 2143/09) uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2009r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]sierpnia 2009r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy, w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny dobudowy ganku do ww. budynku i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2010r. [...]WINB uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ powiatowy decyzją z [...] marca 2011r. umorzył postępowanie w ww. sprawie. Również i tą decyzję uchylił organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne w celu ustalenia, czy fundamenty przy w/w budynku są pozostałością po starym drewnianym ganku, czy stanowią część rozebranego na przełomie lipca i sierpnia 2011 r. ganku murowanego. Organ II instancji uznał, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy. Powołując art 105 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, ze organ powiatowy umorzył postępowanie ze względu na brak przedmiotu postępowania tj. ganku, wobec oświadczenia H. D. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zakończeniu rozbiórki ganku. Organ stwierdził, że po rozbiórce ganku pozostał jedynie fundament, który wg oświadczeń inwestorów stanowi pozostałość po starym drewnianym ganku, rozebranym, a następnie wybudowanym w jego miejsce nowym jednak z innych materiałów. Przy odbudowie powierzchnia zabudowy drewnianego ganku powiększyła się z 12,2 m2, na 17,2 m2. Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, iż fundamenty są pozostałością po starym ganku. Częściowo z boku widać stary podest, który w obrysie 3,57 m2 x 1,27 m2 jest pozostałością utwardzonego terenu. Ponadto, ze szkicu sytuacyjnego wynika, że powierzchnia fundamentów nie wynosi 17,2 m2 jaką posiadał ganek nowowybudowany. Według organu, skoro powierzchnia fundamentów obliczona na podstawie szkicu sytuacyjnego jest zbliżona do powierzchni zabudowy drewnianego ganku przed rozpoczęciem robót budowlanych (zgodnie z inwentaryzacją architektomczno- budowlaną wynosiła 12,2 m2) należało podzielić stanowisko, że fundamenty są częścią starego ganku. Organ zaznaczył, że pomiar w terenie może odbiegać od rzeczywistych wymiarów ganku, to pomiar dokonany [...] listopada 2011 r. jest zbliżony do fundamentu starego ganku, a nieścisłość mieści się w granicy błędu pomiarowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie wnoszą one elementów skutkujących uchyleniem decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. K. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: art. 6, 7, 10, 77, 80, 86, 105 i 107 k.p.a. Skarżąca wskazała, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie możliwe było by jedynie w przypadku, gdyby skutki samowoli budowlanej zostały przez inwestorów w całości usunięte, a nie zostały usunięte. Następnie podniosła, że decyzja powinna opierać się na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 k.p.a.) i zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy takiego postępowania nie przeprowadziły, dlatego umorzenie postępowania rażąco narusza art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji powinny być wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na podstawie których uznał określone fakty za udowodnione, jakich dowodów nie uznał za wiarygodne lub odmówił im mocy dowodowej i dlaczego (art. 107 § 3 k.p a.). Według skarżącej w sprawie istotne było ustalenie, czy rozbiórka ścian i dachu panku, bez fundamentów, daje podstawę do przyjęcia, iż skutki samowoli budowlanej usunięto w całości. Organy błędnie przyjęły, iż fundamenty ganku istniały, bo są pozostałością po istniejącym wcześniej drewnianym ganku. Skarżąca przedstawiła bowiem dokumenty urzędowe tj. opinię biegłego sądowego B. M. wraz z dokumentacją zdjęciową sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w [...]., z której wynika, że sporny budynek nie miał drewnianego ganku na fundamentach. Przy wyjściu z budynku istniał tylko daszek z eternitu i dwustopniowe schody. Skarżąca podkreśliła, że do akt złożyła również mapę sporządzoną przez biegłego geodetę, z której także wynika, iż zaznaczony na niej budynek ganku nie miał, pismo Dyrektora [...] Parku Narodowego będącego odpowiedzią na wystąpienie H. D. w sprawie rozbudowy domu polegającej na dobudowaniu ganku, która ubiegała się o dobudowanie ganku, a zatem żadnego ganku nie było. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby te istotne dowody poddano jakiejkolwiek analizie, czy skonfrontowano je z innymi dowodami (a zwłaszcza zeznaniami H. D. i E. G. i zgłoszonych przez nich świadków), aby w ogóle oceniono ich wiarygodność i moc dowodową. Organy zatem z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. pominęły ww. dokumenty, jakby w ogóle nie istniały i nie były przez skarżącą zgłaszane. Uchybienie to uniemożliwia ocenę prawidłowości rozumowania organów obu instancji, co do ustaleń faktycznych. Daniela Kania podniosła, że w aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna pozostałości po częściowo rozebranym ganku. Tylko porównanie zdjęć budynku z chwili obecnej i zdjęć sporządzonych przez biegłego sądowego B. M. pozwala stwierdzić, iż samowola obejmuje także pozostałe fundamenty ganku. Dokumentacja fotograficzna ujawnia także, iż inwestorzy nie rozebrali dobudowanego do ściany budynku komina, którego także wcześniej nie było. Już tylko to nie pozwalało na umorzenie postępowania. Według skarżącej przyjęcie przez organ odwoławczy jak własnych ustaleń z protokołu z dnia [...] listopada 2011 r. świadczyło o niepoważnym podejściu organu, gdyż wystarczył rzut oka na zdjęcia, aby każdy kto widzi i logicznie rozumuje skonstatował, iż rzekomo stary podest, rzekoma pozostałość po starym ganku nie znajduje się na poziomie gruntu lecz powyżej o jeden bloczek betonowy,a konfrontacja ze zdjęciami biegłego B. M. jasno wskazuje, iż wcześniej nie tylko żadnego ganku (nawet drewnianego), ale utwardzonego podestu nie było. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, prowadzonych przy budynku mieszkalnym na działkach nr ew. [...],[...] w [...], gm. [...]. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kwestionowane decyzje wydano z istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organy winny mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego danej sprawy, a ponadto przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest również stosunkowanie się do wszystkich zarzutów i dowodów wskazywanych przez stronę w toku postępowania oraz ich całościowa ocena, czego odzwierciedleniem winno być uzasadnienie decyzji sporządzone zgodnie z wymogami określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Braki w powyższym zakresie, w każdym przypadku stanowią o naruszeniu przez organ prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, że ocena dowodów jest procesem myślowym i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne..., s. 192), nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon Komentarz IV, 1970, s. 156). Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia również wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi tylko w sytuacji, gdy przestał istnieć jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i wynikać może z przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych takich jak np. brak przedmiotu, którego sprawa dotyczy. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa jedynie wówczas, gdy organ nie ma materialnoprawnych podstaw do jej władczego rozstrzygnięcia. W konsekwencji warunkiem uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracyjny braku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Postępowanie administracyjne nie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone z zachowaniem wyżej przedstawionych zasad. Nie ustalono bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, czy zgłoszona w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez H. D. rozbiórka ganku bez fundamentów, dawała podstawę do umorzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji, wprawdzie zlecił przeprowadzenie czynności uzupełniających w celu ustalenia, czy fundamenty są pozostałością po starym ganku oraz zwymiarowanie i ustalenie jego powierzchni, jednak ograniczył się do oceny przesłanego przez organ powiatowy w dniu [...] listopada 2011 r. protokołu z czynności kontrolnych. Jedynie na postawie ww. protokołu i dokumentacji fotograficznej przyjął, że częściowo z boku widać stary podest, który w obrysie części fundamentów 3,57 m2 x 1,27 m2 jest pozostałością utwardzonego terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia fundamentów nie ma 17,2 m2 jakie miał nowowybudowany ganek, jest ona zbliżona do powierzchni, która zgodnie z inwentaryzacją wynosiła 12,2 m2 i na tej podstawie ustalił, że są one częścią starego ganku, przyjmując że nieścisłość wymiarów mieści się w granicy błędu pomiarowego. Zarzuty przedstawione w odwołaniu organ ocenił jako nie wnoszące do sprawy elementów skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji. W związku z powyższym zauważyć należy, że na etapie postępowania administracyjnego skarżąca złożyła do akt sprawy kserokopię str. 8 dokumentu opatrzonego pieczęcią biegłego sądowego inż. B. M., przedstawiającego dwa zdjęcia spornego budynku, który zarówno od strony frontowej, jak i od strony elewacji tylnej nie posiada ganku. W elewacji tylnej widnieją jedynie dwustopniowe schody przykryte nad drzwiami daszkiem. Nadto, skarżąca załączyła kserokopię pisma z dnia [...] kwietnia 2008r., w którym Dyrektor [...] Parku Narodowego zawiadamia H. D. o pozytywnym zaopiniowaniu przedstawionej w piśmie z dnia [...] marca 2008r. planowanej rozbudowy domu, polegającej między innymi na dobudowaniu ganku wraz z piwnicą, informując jednocześnie, że przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia należy wystąpić o pozwolenie na budowę W aktach administracyjnych znajduje się również kserokopia mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem - wykonana na potrzeby Sądu Rejonowego w [...], w sprawie sygn. akt I Ns 196/95, która przedstawia rozbudowany budynek bez ganku. Jednak żaden z opisanych wyżej dowodów nie został poddany ocenie organu odwoławczego, pomimo iż na konieczność ich zbadania skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu. Doszło zatem do naruszenia wymienionych na wstępie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem jej wnikliwa ocena z uwzględnieniem dowodów złożonych przez skarżącą, w tym przez porównanie dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wejście do budynku przed samowolną dobudową ganku i stanu obecnego, po rozbiórce. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżąca złożyła do akt sądowych kserokopię "elaboratu szacunkowego" biegłego sądowego inż. B. M. z dnia [...] października 1996r. (którego część stanowi opisana wyżej strona 8 przedstawiająca zdjęcia spornego budynku), w którym biegły na stronach 4 (pkt 2.2) i 5 w opisie budynku mieszkalnego wymienia jedynie "schody zewnętrzne betonowe, wylewane na miejscu z zadaszeniem wykonanym z blachy ocynkowanej Na koniec wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było umorzenie postępowania prowadzonego w zakresie ganku, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała zatem kwestia dotycząca komina dobudowanego do ściany budynku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.