VII SA/Wa 343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. S. i J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2015r., znak: [...], nakazującej współwłaścicielom nieruchomości: A. S., J. S., S. B., M. B., J. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego, częściowo podpiwniczonego, murowanego o wymiarach ok. 7,00 x 12,00 m wraz z przylegającym garażem o wymiarach ok. 3,10 x 4,35 m, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. i A. S. i J. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m. [...] z wnioskiem o legalizację budynków znajdujących się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Następnie w dniu [...] kwietnia 2008r. na w/w nieruchomości zostały przeprowadzone przez organ I instancji oględziny w trakcie których ustalono, że na terenie posesji znajduje się parterowy budynek mieszkalny, częściowo podpiwniczony, murowany, z dachem jednospadowym krytym papą ze spadkiem na stronę własnej posesji. W budynku znajdują się dwa pokoje, kuchnia, łazienka, korytarz i sień. Wymiary budynku to około 7,00 x 12,00 m. Do przedmiotowego budynku przylega garaż z drewnianymi wrotami; wymiary garażu to ok. 3,10 x 4,35 m. Współwłaściciele obecni w trakcie oględzin poświadczyli, że opisany budynek został pobudowany przed 1967 r. Kolejne kontrole przeprowadzone na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w dniu [...] czerwca 2008r., [...] sierpnia 2008r., [...] marca 2014r. potwierdziły ustalenia dokonane podczas pierwszych oględzin – [...] kwietnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010r. umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji budynku murowanego parterowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Na skutek odwołania złożonego przez A. S. i J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję Nr [...], którą nakazał A. S. i J. S. całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego, częściowo podpiwniczonego, murowanego o wymiarach ok. 7,00 x 12,00 m wraz z przylegającym garażem o wymiarach ok. 3,10 x 4,35 m, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] nr [...]. Organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2015r. nakazał współwłaścicielom nieruchomości: A. S., J. S., S. B., M. B., J. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego, częściowo podpiwniczonego, murowanego o wymiarach ok. 7,00 x 12,00 m wraz z przylegającym garażem o wymiarach ok. 3,10 x 4,35 m, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] nr [...]. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zasługuje ona na utrzymanie w mocy. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest fakt, iż usytuowany na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] przy ul. [...] obiekt budowlany w postaci budynku mieszkalnego o wymiarach 7,00 m na ok. 12,00 m wraz z przyległym do niego garażem został wybudowany przed 1995r. W związku z powyższym organ powiatowy prawidłowo przyjął, że przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Obiekt bowiem został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a jej art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisów art. 48 (dot. rozbiórki samowoli budowlanej) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę Prawo budowlane z 1974r. Ustawa z 1974r. przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: albo należy nakazać przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, albo następuje jego legalizacja. Zatem organ prowadzący postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. (nawet zainicjowane wnioskiem strony) może zakończyć je tylko w dwojaki sposób tzn. albo legalizacją albo nakazaniem rozbiórki. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy budynek wybudowany został z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wynika to z faktu braku pozwolenia na budowę oraz usytuowania obiektu na terenie, który wedle ustaleń perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] grudnia 1982r., zlokalizowany był w strefie funkcjonalnej MU-2 "[...]" o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej, w ramach układu komunikacyjnego (skrzyżowanie ulic projektowanej o funkcji zbiorczej ul. [...] i istniejącej o funkcji lokalnej ul. [...]) w obszarze jednostki strukturalnej P.17 o funkcji mieszkaniowej (obszar zainwestowania intensywnego). Nadto zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. Urzędu [...] teren działki przy ul. [...] w [...] przewidziany jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje komunikacyjne. Również obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] października 2006r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r., poz. [...] przewiduje, że działka nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] znajduje się w obrębie projektowanych linii rozgraniczających skrzyżowania ulic: drogi publicznej - ul. [...], drogi publicznej - ul. [...] i drogi publicznej - ul. [...]. Natomiast stosownie do § 4 ust. 2 wskazanego miejscowego planu tereny oznaczone m.in. symbolami KD-L oraz KD-D są przeznaczone pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wskazując na powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., albowiem obiekt budowlany niewątpliwie został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (brak pozwolenia na budowę) oraz został usytuowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (z daty budowy oraz obecnie obowiązującymi) przeznaczony jest pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym - budowę drogi. Ustalenia te potwierdza również decyzja Urzędu [...] Wydział Planowania Przestrzennego Nr [...] z dnia [...] grudnia 1984r., z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona ,,(...) pod inwestycje komunikacyjne. W związku z powyższym realizacja stałych obiektów na tym terenie nie może być dopuszczona". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych organ prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie dokonuje oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a dopiero po wykluczeniu przesłanek z art. 37 winien zbadać czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] prawidłowo ustalił, że zgodnie z zapisami zarówno obecnie obowiązującego jak i poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego teren wraz z działką oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...] przeznaczony był (i nadal jest) na realizację celu publicznego, tj. budowę skrzyżowania ulic istniejącej i projektowanej. Organ powiatowy słusznie zatem orzekł o konieczności likwidacji nielegalnej samowoli budowlanej, poprzez nakazanie rozbiórki obiektu istniejącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...]. Przepis art. 37 ww. Prawa budowlanego nie wskazuje adresata decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wskazana kwestia uregulowana została w art. 38 ust. tej ustawy - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] stwierdził, że skoro z zebranego materiału dowodowego nie wynika kto był inwestorem przedmiotowego budynku, to zasadnym było nałożenie nakazu rozbiórki na współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...]. Organ odwoławczy dodał, ze zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną w terenie w dniu [...] maja 1966 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w miejscu przedmiotowego obiektu usytuowany był budynek mieszkalny o wymiarach 9,03 m na 5,57 m, czyli odbiegający wymiarami od obecnie istniejącego budynku mieszkalnego (ok. 7,00m na 12,00 m i dobudowanego do niego garażu ok. 3,10 m na 4,35 m). Nadto z w/w inwentaryzacji wynika, iż właścicielami niniejszego budynku mieszkalnego byli A. S. i J. S. Przedmiotowy obiekt występuje także na innych planach i mapach załączonych do akt m. in. na mapie tzw. sytuacja do inwentaryzacji z grudnia 1984r. dot. budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w [...], na odręcznym planie sytuacyjnym bez skali z dnia [...] października 1984r. czy projekcie budowlanym przyłącza wodociągowego z dnia [...] października 1996r. Jednakże z posiadanych dokumentów nie wynika by inwestorami przedmiotowego budynku mieszkaniowego z dobudowanym garażem byli A. S. i J. S. W sytuacji, kiedy nie można ustalić na podstawie posiadanego materiału dowodowego osoby inwestora, organ powiatowy prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła A. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art, 8, art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 61, poprzez brak rozstrzygnięcia o treści żądania wniesionego przez stronę i orzeczenie w sprawie niebędącej przedmiotem postępowania, art. 40 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie pełnomocnika strony przy procesowaniu i doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od zaskarżonego organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotem postępowania nie powinien być obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, lecz jego legalizacja. Przedmiot postępowania wyznacza treść żądania. Żądanie strony inicjujące postępowanie w sprawie, złożone w 2007 r., dotyczyło wydania decyzji o legalizacji samowolnie wybudowanego budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Nawet jeśli zdaniem organów nadzoru budowlanego w obowiązującym stanie prawnym brak możliwości legalizacji, nie oznacza to dopuszczalności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w postępowaniu wszczętym na wniosek o legalizację. W ramach takiej oceny stanu prawnego właściwym było wydanie decyzji o odmowie legalizacji. Innego rodzaju rozstrzygnięcie narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Ponadto wskazano, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona w sposób skuteczny. Została ona bowiem wysłana bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika w osobie adw. T. L., ustanowionego na wcześniejszym etapie postępowania. Takie wadliwe doręczenie winno być traktowane jako bezwzględna przesłanka do uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku, wydaną w warunkach niekwestionowanej samowoli budowlanej powstałej pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1974r., w odniesieniu do której nie miała zastosowania procedura legalizacji wobec niedopuszczalności inwestycji zarówno w dacie jej powstania jak i obecnie w świetle odpowiednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd w pełni podziela argumentacje, którą przywołał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznaje ją za prawidłową, wyczerpującą i przyjmuje za własną. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Pominiecie pełnomocnika skarżącej przy doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie prawa procesowego, jednak nie wpłynęło ono na wynik sprawy. Skarżąca skorzystała z prawa wniesienia odwołania. Nie ma racji skarżąca wywodząc, że nie rozpoznano jej wniosku o legalizację samowoli, a wobec tak sprecyzowanego żądania orzeczenie nakazu rozbiórki było niedopuszczalne. Bezsprzecznie w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego zadania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. W sprawie niniejszej na wniosek skarżącej prowadzono postępowanie, którego wynikiem mogła co do zasady być legalizacja samowoli zaś nakaz rozbiórki tylko w przypadku jej niedopuszczalności w świetle art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku wydania orzeczenia o odmowie legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, w której zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).