VII SA/Wa 347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. i W.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata H. K. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia między działkami o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] a działką o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z pismem W. i Z. S. z dnia 17 października 2013 r., zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2013 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia opisanego powyżej. Następnie w dniu 4 lutego 2014 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili na terenie ww. nieruchomości oględziny, w trakcie których ustalono, że pomiędzy posesjami wykonane zostało ażurowe ogrodzenie o długości ok. 20 m. z cegły betonowej. W dniu 8 maja 2014 r. ponownie przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że wysokość ogrodzenia wynosi 2,8 m oraz to, ze inwestor wykonał prace bez zgłoszenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na inwestora - G. Ś. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania ogrodzenia. Powyższy obowiązek został wykonany przy piśmie z dnia 18 lipca 2014 r. Po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał postanowienie nr [...], którym ustalił dla G. Ś. opłatę legalizacyjną w kwocie 2 500 zł (słownie: dwa tysiące pięćset złotych) z tytułu ww. samowolnej budowy ogrodzenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Po wniesieniu przez zobowiązanego opłaty legalizacyjnej nałożonej ww. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...], organ I instancji w dniu [...] września 2014 r., wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia między działkami opisanymi powyżej działkami. W tych warunkach doszło do wydania opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając odwołanie W. i Z. S. od decyzji organu pierwszej instancji miał na uwadze, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ stwierdził, że decyzja objęta odwołaniem powinna zostać uchylona, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w odwołaniu. Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, przed wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, właściwy organ jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych (w tym przepisów techniczno- budowlanych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w omawianej sprawie wymóg ten spełnił. Organ I instancji słusznie zobowiązał inwestora G. Ś. do dostarczenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowego ogrodzenia, tj.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z wykonaniem przez inwestora nałożonego obowiązku oraz stwierdzeniem braku naruszenia przepisów, organ I instancji słusznie podjął dalsze kroki umożliwiające inwestorowi legalizację ogrodzenia. Zatem kolejnym ustawowym warunkiem legalizacji oprócz wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 49 b ust 2 ustawy Prawo budowlane jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zobowiązany uiści opłatę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać zezwolenie na dokończenie budowy, zaś w przypadku gdy roboty zostały zakończone (co mam miejsce w omawianej sprawie) legalizuje je sam fakt wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ stwierdził – przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, w oparciu o który prowadzone było postępowanie, nie przewiduje konieczności wydania decyzji umarzającej postępowanie w przypadku uiszczenia opłaty legalizacyjnej tym samym należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli W. i Z. S. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz nakazania wydania decyzji rozbiórki cyt. "pobudowanej murowanej ściany i wykonania ażurowego ogrodzenia o wysokości 1,6 m do 1,8 m, co stanowiłoby dostosowanie do istniejących sąsiednich ogrodzeń". Skarżący podnieśli, że przedmiotowe dla sprawy ogrodzenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje lokalizowanie ogrodzeń ażurowych o maksymalnej wysokości 1,8 m bezpośrednio w liniach rozgraniczających ulic z zakazem realizacji pełnych ogrodzeń oraz ogrodzeń z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi na całym obszarze objętym planem. To uregulowanie powinno mieć zastosowanie także do ogrodzeń międzysąsiedzkich, a zatem nie mogło być uznane za zgodne z planem ogrodzenie o wysokości 2,8 m. Ponadto, plan wyklucza sytuowanie pełnych ogrodzeń oraz ogrodzeń z wypełnieniem przęseł prefabrykatami betonowymi. Przedmiotowe ogrodzenie w pierwszym półroczu swego istnienia, ogrodzenie to było pełne, a następnie styczniu 2014 r. po wybiciu otworów, stało się ogrodzeniem z wypełnieniem prefabrykatami betonowymi. Skarżący podnieśli, że w zaświadczeniu z dnia 8 lipca 2014 r. podpisanym przez kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego ogrodzenie to zostało scharakteryzowane jako ogrodzenie z prześwitami, co jednak nie jest tożsame z ogrodzeniem ażurowym. Ponadto, o w samym zaświadczeniu podano, że ograniczenie wysokości ogrodzenia do 1,8 m dotyczy tylko ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego posługiwał się określeniem "ogrodzenie ażurowe wykonano w 2013 r.". Tak też przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tymczasem otwór wybity w ogrodzeniu różni się od wykonanego w czasie budowy. Zdaniem skarżących, organy w ten sposób zacierają fakt wybicia otworów dopiero na skutek sugestii inspektora Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, co świadczy o jego stronniczości. Skarżący wskazali, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek ustalenia jakim tytułem prawnym do nieruchomości, na której ulokowane został ogrodzenie, dysponował inwestor. Takie oświadczenie na formalnym druku inwestor złożył podając, że dzierżawi ten teren. Umowa dzierżawy nie stanowi jednak władztwa nad nieruchomością, ma charakter okresowy, a budowla pozostanie - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien zatem złożyć i podpisać właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu, a nie dzierżawca. Skarżący stwierdzili także, że inwestor budując ogrodzenie w granicy korzystając z ich nieobecności wtargnął na ich działkę. W wyniku budowy powstała pełna monolityczna ściana o wys. 2,8 m długości 20 m, zrealizowana przy użyciu prefabrykatów betonowych produkcji własnej inwestora, wsparta słupami murowanymi również z prefabrykatów betonowych. Całość oparta na ławie betonowej. Inwestor wybił otwory dopiero pod wpływem sugestii organu, w toku postępowania. Organ przeprowadził oględziny bez udziału skarżących, a w obu protokółach z tych czynności zawarto fałszywe stwierdzenie, że ogrodzenie wykonano jako ażurowe w 2013 r., co ma sugerować, że otworów nie wybito, lecz zostały wykonane w trakcie budowy. Zdaniem skarżących ogrodzenie, wykonane bez projektu i bez zgłoszenia stanowi ścianę konstrukcyjną o wysokości 2,8 m i długości 20 m, która ze względu na swą konstrukcję i wysokość przestała pełnić funkcje ogrodzenia, natomiast stanowi budowlę wzniesioną w granicy na obszarze chronionym (otulina [...] Parku Krajobrazowego). Nie spełnia ona wymogów planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nieprzeniknioną przesłonę dla promieni słonecznych od strony południowej dla działki nr ew. [...], która jest własnością skarżących. Stanowi również przeszkodę nie do pokonania dla drobnej fauny, gdyż najniższe wybite otwory znajdują się na wys. 1 m od poziomu terenu. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. W każdym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znaczenie mają skutki samowoli wobec osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie orzekł jak w sentencji decyzji – decyzja organu pierwszej instancji zapadła bowiem bez podstawy prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne ogrodzenia, które jak przyjęto, ze względu na określone parametry wymagało zgłoszenia a powstało w warunkach samowoli budowlanej. W toku tego postępowania wydane zostało, przez organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2014r, opisane powyżej postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, następnie utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r.( także wskazanym wyżej). Inwestor uiścił opłatę. Zasadnie organ drugiej instancji stwierdził, że wraz z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej postępowanie legalizacyjne jest zakończone. Organ po uiszczeniu opłaty nie ma żadnej podstawy prawnej do wydawania orzeczenia w przedmiocie tego postępowania. Unormowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszym rzędzie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonania oceny czy inwestycja była legalna, a w tym przypadku prowadzona po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, czy też miała miejsce tzw. "samowola budowlana" - inwestor przed podjęciem budowy nie wypełnił ustawowego obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W razie ustalenia zaistnienia tak rozumianej samowoli, właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Materiałem dowodowym służącym dokonaniu prawidłowych ustaleń, są w szczególności dokumenty przedłożone przez stronę w wykonaniu postanowienia, wydanego na podstawie art. 49b ust. 2. W toku całego postępowania prowadzonego przez właściwy organ, także w tej fazie postępowania, w której dochodzi do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4) strony mają prawo wykazać np. że nie ma miejsca samowola przedstawiając stosowne pozwolenie albo wskazując na dokonane zgłoszenie i brak sprzeciwu organu ale również mogą podnosić i to, że w sprawie nie jest możliwa procedura legalizacji w świetle art. 49 b ustawy Prawo budowlane ponieważ np. inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W nawiązaniu do argumentacji skargi wskazać należy, że wszelkie zarzuty co do postępowania legalizacyjnego, w tym jego dopuszczalności skarżący mogli podnosić w postępowaniu do czasu wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej oraz w ramach zażalenia na to postanowienie, a następnie ewentualnie w drodze skargi na postanowienie organu drugiej instancji skierowanej do sądu administracyjnego. W nawiązaniu do wskazanej powyżej argumentacji Sąd odstąpił od merytorycznej analizy zarzutów skargi ponieważ nie mogły one wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 250 (w odniesieniu do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu) - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) .