VII SA/Wa 349/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na podstawie art. 68 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. nakazał Gminie P. : wyłączenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z użytkowania w całości, umieszczenie na budynku zawiadomienia o zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku. Upomnieniem z dnia 20 lipca 2009 r. doręczonym Gminie P. w dniu 22 lipca 2009 r. strona została wezwana do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz pouczona o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu 17 września 2009 r. wystawiony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytuł wykonawczy, zawierający pouczenie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej EgzAdmU doręczony Gminie P. w dniu 22 września 2009 r. Zobowiązany nie zgłosił do organu egzekucyjnego zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] działając na podstawie art. 1a pkt 12 litera b, art. 2 § 1 pkt 2 , art. 17, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1 , art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 2 , art. 121 § 2, 3 i 4 oraz art. 122 EgzAdmU nałożył na Gminę P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] dotyczącą wyłączenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego z użytkowania w całości, umieszczenia na budynku zawiadomienia o zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania i wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P. oraz wezwał do wykonania powyższego obowiązku w terminie 14 od dnia doręczenia postanowienia, z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. niezbędnym jest zastosowanie środka egzekucji administracyjnej w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Według art. 119 § 1 EgzAdmU "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Zgodnie z art. 119 § 2 EgzAdmU "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym". Wskazał, że w myśl art. 121 § 2 i 3 EgzAdmU jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, wysokość nałożonej grzywny w tym przypadku nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych w stosunku do osób fizycznych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnych 50.000 złotych, grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 złotych. Organ stwierdził, że w związku z nakazem wyłączenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego z użytkowania w całości, umieszczenia na budynku zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów budynku nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] inwestor nie przystąpił do ich wykonania. W związku z powyższym zasadne jest wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w najwyższej kwocie 50.000 złotych, zgodnie z art. 121 § 2 EgzAdmU. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2009 r. wniosła Gminę P. wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła, że z uwagi na brak lokali zastępczych nie była w stanie wykonać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz że złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją z dnia [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.) i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia odwoławczy organ egzekucyjny przyjął, że organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 EgzAdmU wskazującego, jakie elementy winno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 EgzAdmU. Ponadto organ wskazał, że pomimo faktu, że decyzja organu powiatowego nr [...] stała się ostateczna podmiot zobowiązany nie podjął żadnych działań celem realizacji obowiązku z niej wskazanego, co wynika, z notatki służbowej z dnia 16 września 2009 r. dołączonej do akt organu powiatowego. Ustosunkowując się również do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 EgzAdmU organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z czym organ egzekucyjny nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [....]. W sytuacji uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [....] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., organ pierwszej instancji jako organ egzekucyjny będzie właściwy do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 125 § 1 EgzAdmU w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu oraz że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części (art. 126 § 1 EgzAdmU). W ocenie odwoławczego organu egzekucyjnego, organ egzekucyjny pierwszej instancji zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne i wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie o nałożeniu grzywny było zasadne. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Gmina P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Gmina P. podniosła w skardze, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., której wykonania dotyczy postępowanie egzekucyjne, a więc w tej sytuacji nie zachodzą podstawy do przymuszenia gminy do wykonania określonych w przedmiotowej decyzji obowiązków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych i ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 EgzAdmU) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 EgzAdmU). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 EgzAdmU) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającego przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 EgzAdmU). Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 EgzAdmU. Tytuł ten zawierał pouczenie z art. 33 EgzAdmU, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt. 5 EgzAdmU). Skarżąca Gmina P. nie skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem nie może w niniejszym postępowaniu, dotyczącym zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, podnosić zarzutów wymienionych w art. art. 33 EgzAdmU. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29 EgzAdmU). Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 EgzAdmU). Odnosząc się do zarzutu skargi, że wobec wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] brak było podstaw prawnych dla przymuszania do wynikających z tej decyzji obowiązków – należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie miało wpływu na wykonalność decyzji. Złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje bowiem wstrzymana wykonania ostatecznej decyzji, lecz zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania może wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wysokość nałożonej w zaskarżonym postanowieniu grzywny w celu przymuszenia (50.000 złotych) odpowiada wymogom wskazanym w art. 121 § 2 i 4 EgzAdmU. Grzywna wymierzona została w maksymalnej wysokości, niemniej jednak organy egzekucyjne prawidłowo wykazały, że wysokość jej nie została ustalona w sposób dowolny, lecz uwzględniała charakter niewykonanego obowiązku, którego niewykonanie zagraża życiu i zdrowiu osób przebywających w przedmiotowym obiekcie budowlanym, jak również w jego otoczeniu. Usankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy poprzez niewykonanie nakazu, czego de facto domaga się skarżąca, doprowadziłoby wprost do naruszenia porządku prawnego, ale przede wszystkim naraża bezpieczeństwo ludzi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.