VII SA/Wa 350/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. [...] S. A. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] w P. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego 29 sztuk reklam zlokalizowanych w P. w pasach drogowych ulic miasta P. przez E. [...] S.A. z siedzibą w P. z uwagi na jej bezprzedmiotowość, uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2007 r., Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W związku z pismem M. [...] w P. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "zgodności z przepisami prawa budowlanego ustawienia 29 sztuk reklam zlokalizowanych w pasach drogowych ulic w P.". Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego było stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał przypadek samowoli budowlanej. W ocenie organu, instalowanie plafonów reklamowych, których wysokość nie przekracza 3 m, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania M. [...] w P., zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...]. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, iż reklama zainstalowana na słupie oświetleniowym nie jest urządzeniem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a tym samym nie ma do niej zastosowania przepis "art. 30 ust. 3 lit. b" ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym zainstalowanie reklamy na obiekcie budowlanym wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia i to bez względu na wysokość, na której ma być ona umieszczona. Organ odwoławczy wskazał również, iż zgodnie z linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1418/97, "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi, więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Organ zauważył, że brak sprecyzowania przedmiotu postępowania wyłącza możliwość skutecznego wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji nie sprecyzował dokładnie w sentencji (jak i w treści uzasadnienia) orzeczenia przedmiotu postępowania, poprzestając jedynie na określeniu, że chodzi o reklamy zlokalizowane "w pasach drogowych ulic P.". Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. [...] S.A. z siedzibą w P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na jego wynik tj. art. 136 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego lub też nie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, w przypadku, kiedy istniały uzasadnione przesłanki do dokonania tych czynności, co doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu strony i wydania zaskarżonej decyzji; art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2007 r. mimo, iż nie była ona opatrzona wskazywaną wadą, która mogłaby skutkować jej uchyleniem, a nadto w przypadku uznania, że wada taka nawet istniała - uznanie, że wada ta jest na tyle istotna, że należy uchylić decyzję organu I instancji w całości, pomimo iż wada ta w rzeczywistości nie była istotna, a ponadto istniały przesłanki do przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem II instancji, co pozwoliłoby usunąć rzekome wady tej decyzji i utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Ponadto naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, pomimo, iż nie istniała wskazywana tam wada i nieuwzględnienia przez ten organ uchybienia obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych przez zarządcę dróg w P., które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie udzieleniu stosownych wyjaśnień i wskazówek przez zarządcę dróg w P. w celu uniknięcia przez skarżącą szkody poniesionej wskutek nieznajomości prawa, co w efekcie doprowadziło do pozostawania przez skarżącą w uzasadnionym przekonaniu o prawidłowości jej postępowania, które następnie zostało ocenione, jako naruszenie prawa, co doprowadziło do wszczęcia niniejszego postępowania i do naruszenia zasady zaufania obywatela do organów Państwa, nierównego traktowania stron postępowania, nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i tym samym pominięcia słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącej przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich interpretację lub niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 5 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r., w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt. 7 i 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że reklamy posadowione na słupach oświetlenia ulicznego wymagają dokonania zgłoszenia do właściwego organu nadzoru budowlanego, gdy tymczasem reklamy te nie wymagają dokonywania takiego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). Podstawą materialnoprawną decyzji kontrowanej w niniejszym postępowaniu jest przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 przyjmuje, jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy może, zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, w tym, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92). Konieczność zaś przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. W tym miejscu należy odnieść się do zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ujawnione wady decyzji sprawiły, iż nie mogła się ona ostać ze względu na naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto wady te nie mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego, z zachowaniem zasady rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w trybie postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy zasadnie uznał za wadliwe stanowisko organu szczebla powiatowego, według którego, instalowanie reklam, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że zainstalowanie reklamy na obiekcie budowlanym wymaga uprzedniego dokonania zgłoszenia i to bez względu na wysokość, na której ma być ona umieszczona. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonanie powyższych robót obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Na marginesie wskazać również należy, iż ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które można uznać za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Przepisy Prawa budowlanego w żaden sposób nie łączą tej kwestii z wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co jednak nie oznacza, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia, co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego. Organ dysponuje stosownie do treści art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego instrumentem umożliwiającym powrót w konkretnym przypadku do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki przepis art. 1 ust. 5 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) reguluje procedury związane z wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w żaden sposób nie odnosi się i nie stanowi regulacji w zakresie pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia. Sąd podziela stanowisko organu II instancji zgodnie, z którym, organ pierwszej instancji, w sentencji swojego rozstrzygnięcia, jak również w treści uzasadnienia, nie sprecyzował dokładnie przedmiotu sprawy, poprzestając jedynie na określeniu, że chodzi o reklamy zlokalizowane "w pasach drogowych ulic P.". Zasadnie też organ drugiej instancji wskazał, że brak precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania wyłącza możliwość skutecznego wyegzekwowania obowiązku. Przedmiot sprawy powinien być określony precyzyjnie, bez żadnych niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z wyżej wymienionych przepisów. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).