VII SA/Wa 350/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] wydaną [...] na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414) nakazał Gminie P. wyłączenie budynku przy ul. [...] w P. z użytkowania w całości, umieszczenia na budynku zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz o zakazie jego użytkowania oraz do wykonania doraźnych zabezpieczeń elementów budynku. W związku z tym, że zobowiązany nie przystąpił do wykonywania obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] na podstawie art. 119 § 1 i 2, art. 120 § 1, art. 121 § 2, 3 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na Gminę P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 tysięcy złotych. Zażalenia na to postanowienie złożyła Gmina P., podając, że z uwagi na brak lokali zastępczych nie była w stanie wykonać decyzji, oraz że złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy nałożona grzywna. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego decyzji z dnia [...] oraz podał, iż w jego ocenie wydanie kontrolowanego postanowienia było zasadne. Podkreślił również, odnosząc się do treści odwołania, że organ w postępowaniu egzekucyjnym nie jest władny oceniać zasadności decyzji, wykonania której dotyczy to postępowanie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji skarżąca podała, że postanowieniem wydanym [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...], której wykonania dotyczy postępowanie egzekucyjne, a więc w tej sytuacji nie zachodzą podstawy do przymuszenia Gminy do wykonania określonych w decyzji obowiązków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji lub postanowień, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuję jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.)), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] nakładające na Gminę P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego postanowienia jest art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z treścią którego grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z przywołanego przepisu wynika, że w określonych w jego treści sytuacjach, wymierzenie takiej grzywny jest obligatoryjne. Wykładnia art. 119 w/w ustawy prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana w tym przepisie grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Należy podkreślić, że w myśl art. 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. z [...] zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Ustawodawca w art. 121 § 2 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jednakże ta swoboda uznania organu jest ograniczona tym, że stosując prawo organ zobowiązany jest mieć na względzie, iż jego postępowanie i stosowane środki przymusu służą doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków, a także zabezpieczeniu wykonania tych obowiązków (art. 1 wyżej wskazanej ustawy). Z powyższego wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W dacie nakładania grzywny w celu przymuszenia – przy egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego – art. 121 § 1-4 ustawy, dawał organowi egzekucyjnemu możliwość jednokrotnego wymierzenia skarżącej grzywny w wysokości nie przekraczającej kwoty 50.000 zł. Skoro przepis określił jedynie górną granicę nakładanej grzywny organ egzekucyjny winien wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przedstawiły dość lakoniczne uzasadnienia w tej kwestii, lecz to uchybienie art. 107 kpa nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ wskazały na treść tytułu wykonawczego (tj. przedmiot, którego dotyczyła wykonywana decyzja). Należy przy tym podkreślić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 maja 2009 r. (objęta postępowaniem egzekucyjnym) była wynikiem ustalenia, iż zaistniał stan nagłej konieczności, w której stan techniczny budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grozi zawaleniem (może to stwarzać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grozić niepowetowaną szkodą materialną). Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny została dostosowana do jej celu. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu zmuszenie do wykonania obowiązku. Wobec tego, jeżeli obowiązek zostanie wykonany, to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W razie wykonania obowiązku prawo przewiduje nawet możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny (art. 126 powołanej ustawy). Należy wręcz stwierdzić, że grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego, albo zastępczego wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż wobec wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 maja 2009 r. brak było podstaw prawnych dla przymuszania do wykonania wynikających z tej decyzji obowiązków – należy podnieść, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie miało wpływu na wykonalność decyzji. Złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje bowiem wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, lecz zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania może wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak jednakże wynika z akt sprawy, takie wstrzymanie nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.