VII SA/Wa 350/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi (...)(...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) grudnia 2021 r. znak: (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "MKiDN") na podstawie art. art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., dalej: "u.o.z.o.z"), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia D. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dalej: "organ I instancji", "[...]WKZ") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. [...] we W., obejmującej nadbudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 18 maja 2021 r. Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., działając z upoważnienia Prezydenta W. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji przy ul. [...], w związku z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz D. P.. Następnie [...]WKZ postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła D. P. (dalej: "Inwestor"). Zdaniem Skarżącej, dobudowany przed rokiem 1994 aneks, stanowi oderwanie od spójności architektonicznej okolicy i tylko wykonanie nadbudowy, spójnej z budynkiem, do którego będzie przylegała, uzdrowi zamysł architektoniczny budynków, objętych ochroną zabytkową. Ponadto będzie symetrycznym odbiciem budynku usytuowanego naprzeciw, który również poddany został rozbudowie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja miałaby polegać na nadbudowie wtórnego aneksu (dobudowanego po zachodniej stronie budynku), o wysokości na poziomie okapu w nawiązaniu do budynku głównego, z dachem dwuspadowym o połaciach nachylonych pod kątem 40°-45°. Organ wskazał, że dla terenu przedmiotowej działki gruntowej nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu wyjaśniono, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że segment budynków w zabudowie bliźniaczej nr [...], powstały w latach 1920-1930, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r. Równocześnie inwestycja planowana jest w granicach historycznego układu przestrzennego G., także ujętego w ww. gminnej ewidencji zabytków. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji przedstawił pokrótce historię obiektu, opisał przedmiotowy budynek. MKiDN wskazał również, że w budynkach historycznych, jakim bez wątpienia jest omawiany segment przy ul. [...], obowiązuje zasada jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową obiektu i jego plastykę, co przekłada się na wartości całego historycznego układu przestrzennego czy też zespołu budowlanego, w tym przypadku - zabytkowego osiedla G.. Tymczasem nie ulega wątpliwości obu organów ochrony zabytków, że nadbudowa wtórnej, niskiej dobudówki (aneksu) do wysokości chronionego konserwatorsko budynku, spowoduje istotne obniżenie wartości historycznych oraz architektonicznych oryginalnego segmentu w zabudowie bliźniaczej, jako jedynego zachowanego do dzisiaj w pierwotnej bryle. Wprawdzie istniejący wtórny aneks do pewnego stopnia zmienia odbiór przedmiotowego obiektu, niemniej w tym kształcie nie fałszuje oryginalnej zabudowy. Organ podkreślił, że ochrona zabytków nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech historycznego budynku. Wnioskowane zamierzenie powinno zatem w jak najmniejszym stopniu ingerować w zabytkowy obiekt. Minister jednak stwierdził, że rozpatrywane prace negatywnie wpłynęłyby na wartości ww. budynku i osiedla, które współtworzy. W ocenie organu zaproponowany sposób nadbudowy wtórnego aneksu historycznego budynku, zasłaniając widoczną nadal część ściany szczytowej oraz niwecząc istotę zabudowy bliźniaczej, stanowi działanie zbyt daleko ingerujące w substancję zabytkową, pozbawiając te obiekty waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków, a w konsekwencji działanie takie jest niedopuszczalne konserwatorsko. Wnioskowana inwestycja niewątpliwie negatywnie wpływa na wartości architektoniczne i historyczne omawianych budynków, a w konsekwencji na walory zabytku obszarowego. Na powyższe postanowienie D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ li instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to brak przeprowadzenia oględzin budynku i infrastruktury towarzyszącej, brak zażądania dodatkowej dokumentacji zdjęciowej, obrazującej istniejący stan rzeczy, czy też zażądania wyjaśnień strony skarżącej; art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji słusznego interesu Skarżącej, brak wyjaśnienia powodów planowanej rozbudowy, która sprowadza się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rodziny; art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji, w oparciu o subiektywną i dowolną ocenę organu; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonania subsumpcji w sposób pełny ustalonego stanu faktycznego w sprawie; art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 u.p.z.p. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżącą inwestycji, albowiem organ konserwatorski, któremu przedstawiono projekt zabudowy będącej przedmiotem uzgodnienia winien nie tylko wskazać, z którymi elementami zamierzenia się nie zgadza, ale i określić warunki pod którymi wyrazić może zgodę jeśli parametry zabudowy określone we wniosku inwestora przybrałby inne wartości; art. 4 pkt 2 u.o.z.o.z, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że planowana przez Skarżącą inwestycja powoduje zagrożenie skutkujące uszczerbkiem dla wartości zabytku. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o uchylenie postanowienia I i II instancji a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] maja 2021r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] we W.. W pierwszej kolejności należy wskazać, co wynika z orzecznictwa i doktryny, iż organ administracyjny, w danym przypadku - organ ochrony konserwatorskiej, rozstrzyga uznaniowo w postępowaniu uzgodnieniowym. Co oczywiście nie oznacza dowolności. Uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia bowiem tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania danej decyzji, w sprawie niniejszej - postanowienia. Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organ bez wątpienia sprostał. Zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest – jako organ uzgadniający – ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi. Przedmiotowy segment budynków w zabudowie bliźniaczej nr [...], powstały w latach 1920-1930, przy ul. [...] ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r. Równocześnie inwestycja planowana jest w granicach historycznego układu przestrzennego [...], także ujętego w ww. gminnej ewidencji zabytków. Segment budynków 2- 4 należy do charakterystycznej zabudowy osiedla [...], założonego w latach 20 XX wieku na podstawie projektów znanych [...] architektów okresu międzywojennego – P. H. i A. K.. Przy ul. [...]zrealizowano sześć segmentów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przykrytych dachami dwuspadowymi z dwiema niewielkimi lukarnami od frontu. Charakterystyczne dla budynków, prócz symetrycznej bryły i elewacji, są profilowany gzyms koronujący, biegnący przez wszystkie elewacje oraz dwuosiowy układ elewacji z wejściem, znajdującym się nad nim okrągłym oknem na zewnętrznych osiach. Z oryginalnej zabudowy pozostały jedynie dwa bliźniacze segmenty na styku z ul. [...]. Przedmiotowy segment zachował oryginalną bryłę , formę i pokrycie dachu oraz układ elewacji. Przed 1994r. został rozbudowany od zachodu o parterowy, dwuosiowy aneks, kryty płaskim dachem. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada nadbudowę wtórnej, niskiej dobudówki (aneksu – wykonanego przed 1994r.) do wysokości chronionego konserwatorsko budynku, o wysokości na poziomie okapu w nawiązaniu do budynku głównego, z dachem dwuspadowym o połaciach nachylonych pod kątem 40°-45°. Organ wskazał, że w obiektach historycznych do których zalicza się przedmiotowy budynek, obowiązuje zasada jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową obiektu i jego plastykę co ma znaczenie dla wartości całego historycznego układu przestrzennego czy zespołu historycznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaproponowany sposób nadbudowy wtórnego aneksu, zasłaniając widoczną nadal część ściany szczytowej oraz niwecząc istotę zabudowy bliźniaczej, stanowi działanie zbyt dalece ingerujące w substancje zabytkową , odbierając jej walor autentyzmu, co czyni to działanie niedopuszczalnym z konserwatorskiego punktu widzenia. Z tych względów za uzasadnione należy uznać stanowisko organów konserwatorskich, że planowane roboty budowlane spowodują istotne obniżenie wartości historycznych oraz architektonicznych oryginalnego segmentu w zabudowie bliźniaczej, jako jedynego zachowanego do dzisiaj w pierwotnej bryle. Przy czym organy dostrzegają, że powstały wtórny aneks do pewnego stopnia zmienia odbiór przedmiotowego obiektu, niemniej oceniają z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej, że w tym kształcie nie fałszuje to oryginalnej zabudowy. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii, że na skutek realizacji planowanej nadbudowy, budynek będzie stanowił niemal lustrzane odbicie budynku stojącego po przeciwnej stronie ulicy, organ wyjaśnił, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na jego rozstrzygniecie, bowiem nie jest jego priorytetem dążenie do uzyskania "symetrii w zabudowie", zwłaszcza jeśli miałaby ona wiązać się z powielaniem negatywnych dla zabytku zmian, a zachowanie oryginalnej substancji zabytku. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. W ocenie Sądu, wadliwość przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, przesądza już o niemożliwości pozytywnego jego uzgodnienia przez organ konserwatorski. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje fakt, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie w sposób wystarczająco przekonywujący przedstawiły swoje stanowisko, które jak już wspomniano wcześniej nie nosiło znamion dowolności a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i wiedzy organu administracyjnego z zakresu ochrony zabytków. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie zasadny jest również, wobec powyższych rozważań, zarzut naruszenia art. 53 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz.U z 2022r., poz.329), orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a., Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.