VII SA/Wa 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi W. M. ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. M. ul. [...] w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2011 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] , uchylającą własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi garażami oraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, kotłownią gazową przy ulicy [...]nr [...]w [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Inwestycja przy ul. [...] w [...]została zrealizowana przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wydane przez Prezydenta Miasta [...] oraz o wydaną wcześniej decyzję Prezydenta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2001 r. Po zakończeniu robót budowlanych inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] , po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] września 2005 r. udzielił w dniu 22 września 2005 r. inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] podnosząc, że decyzja ta jest niezgodna z wydanym pozwoleniem na budowę, ponieważ nie wypełnia warunku budowy parkingu (pkt 5 decyzji o pozwoleniu na budowę). Wspólnota wskazała ponadto, na niezgodność wykonania zjazdu do garażu z zatwierdzonym projektem oraz brak zamontowania żaluzji na kominach. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2001 r. określono warunki realizacji inwestycji wynikającej z ustaleń miejscowego planu ogólnego z których wynikało, że w przedmiocie parkowania i garażowania samochodów należy przyjąć 330 miejsc postojowych na 1000 mieszkańców, a dla pomieszczeń handlowych 45 miejsc postojowych na 1000 m2 pow. użytkowej. W decyzji zaznaczono, że miejsca postojowe należy realizować na terenie własnym lub na działkach sąsiednich za zgodą właścicieli gruntu. W decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] , wskazano inwestorowi jako warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, że właściciele nieruchomości nr [...] wystąpią o udzielenie pozwolenia na budowę parkingu poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu będzie przedstawienie długoterminowej umowy dzierżawy ww. parkingu jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/09, uchylił decyzje obu instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę, a dotyczącego warunku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, którym miało być przedstawienie długoterminowej umowy dzierżawy parkingu na działce [...] jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i nie wyjaśniły, czy możliwym było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo braku zrealizowania parkingu na sąsiedniej działce. Sąd podkreślił, że organy powinny dokonać oceny kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności fakt, że na działce nr [...], wskazanej w pozwoleniu na budowę, nie wydano pozwolenia na budowę parkingu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Na skutek żądania inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], której wydano pozwolenie na użytkowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę, w trybie wznowienia postępowania - doszedł do wniosku, iż wobec przedstawienia przez inwestora długoterminowej umowy dzierżawy miejsc parkingowych w lokalizacji wskazanej przez decyzję Prezydenta Miasta [...] warunek zapewnienia miejsc parkingowych uznać należy za spełniony, ponieważ inwestor przedstawił umowę najmu miejsc parkingowych na nieruchomości nr [...] i [...] w [...] , przy ul. [...]. Natomiast analizując kwestię wystąpienia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [...] o udzielnie pozwolenia na budowę parkingu, organ doszedł do wniosku, iż nie jest to warunek na tyle istotny, by jego naruszenie musiało skutkować decyzją odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że wykonano wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym co wynika z kontroli obowiązkowej jaką przeprowadzono w dniu 10 sierpnia 2005 r. Skoro więc wykonane roboty budowlane są zgodne z zatwierdzonym projektem - co zostało stwierdzone przez właściwy organ i nie było kwestionowane przez strony postępowania, a zatwierdzony projekt budowlany był zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - to organ uznał, iż twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niezgodnej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy jest bezpodstawne. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. podzielając stanowisko organu I instancji i podkreślając, że wykazanie przez wnioskodawcę, że dodatkowe miejsca postojowe zostały zapewnione przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...]. Skarżonej decyzji zarzucono błędną ocenę stanu faktycznego mającą wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż wykonanie 10 miejsc parkingowych dla opisanego budynku wielorodzinnego, w miejsce wymaganych i objętych pozwoleniem na budowę 20 miejsc, jest zgodne z wydanym pozwoleniem na budowę oraz wymogami decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Na wstępie podkreślić należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu, wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że organ wojewódzki zasadnie wznowił w tej sprawie postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wniosek pochodził od strony, wniesiono go w terminie miesięcznym od dowiedzenia się o decyzji oraz brak było innych przeszkód formalnoprawnych do wznowienia postępowania. Przechodząc zatem na grunt wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi garażami oraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, kotłownią gazową przy ulicy [...] w [...] należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem takiego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu było wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznaczało, że w postępowaniu tym organ administracji nie był władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Kontrolowaną w postępowaniu wznowieniowym ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...]września 2005 r., uznając, że inwestor nie spełnił warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, która nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie stanowiąc, że warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu będzie przedstawienie długoterminowej umowy dzierżawy parkingu na działce [...] jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ponadto decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę zawierała zapis mówiący, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie właściciele nieruchomości sąsiedniej nr [...] winni wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego parkingu. Inwestor tymczasem wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny, który posiada tylko 10 miejsc postojowych w boksach garażowych na własnej działce nie zapewniając dalszych miejsc postojowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę, w trybie wznowienia postępowania - doszedł do wniosku, iż wobec przedstawienia przez inwestora długoterminowej umowy dzierżawy miejsc parkingowych w lokalizacji wskazanej przez decyzję Prezydenta Miasta [...] warunek zapewnienia miejsc parkingowych uznać należy za spełniony. Organ wskazał, że inwestor przedłożył umowę najmu miejsc parkingowych na innej nieruchomości nr [...] i [...] w [...], przy ul. [...] i [...] i dlatego doszedł do wniosku, iż warunek realizacji miejsc postojowych na działce [...] nie był na tyle istotny, by jego naruszenie musiało skutkować decyzją odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skoro takie miejsca zapewniono na innych działkach. Sąd podzielając stanowisko organów administracyjnych, a w szczególności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga, charakter przepisu, który został naruszony, a nie tylko sama oczywistość naruszenia prawa, zauważa, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było to, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w kontekście niezapewnienia miejsc postojowych na działce nr [...]. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], wskazano inwestorowi jako warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wystąpienie właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...]o pozwolenia na budowę parkingu poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i długoterminową umową dzierżawy ww. parkingu jako integralnej części funkcjonowania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Inwestor nie zapewnił miejsc postojowych na działce nr [...] wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę zatem dopuszczenie do użytkowania obiektu bez wymaganych pozwoleniem na budowę miejsc postojowych może wywierać negatywny skutek z punktu widzenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i skutków społeczno-gospodarczych jaki wywołuje dla mieszkańców brak miejsc postojowych. Czy zagrożenie to, a więc ewentualny negatywny skutek, został usunięty poprzez zabezpieczenie miejsc postojowych na innej działce tego Sąd nie mógł ustalić wobec braku pogłębionej przez organ II instancji analizy zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową, która podniosła, że na dzień wydawania pozwolenia na budowę nie wskazano żadnych miejsc postojowych poza 10 miejscami postojowymi w boksach garażowych na własnej działce. Zdaniem strony skarżącej dopuszczenie do użytkowania obiektu bez wymaganych pozwoleniem na budowę miejsc postojowych spowodowało negatywny skutek z punktu widzenia interesu członków Wspólnoty Mieszkaniowej co może się przełożyć na wywiedzenie w sprawie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych jaki wywołuje dla mieszkańców brak miejsc postojowych. Zatem, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać ponownej oceny kontrolowanej decyzji w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę przez jednoznaczne ustalenie czy wobec nie zapewnienia miejsc postojowych na działce nr [...] wskazane przez inwestora inne miejsca postojowe zostały zapewnione przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie i czy członkowie Wspólnoty mieli gwarancję zapewnionego dostępu do tych miejsc. Niewystarczające jest w tym zakresie powołanie się wyłącznie na przedstawione informacje inwestora. W związku z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.