VII SA/Wa 352/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], nakazał M. C. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m² wykonanego na dz. ew. nr [...] w B., gm. Ł. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. postanowienie, znak: [...], którym stwierdził, że odwołanie M. C. od wymienionej decyzji organu stopnia powiatowego zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia 14 lipca 2009 r. M. C. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nakazującej rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m² wykonanego na dz. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu [...] października 2009 r., decyzję znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i wskazał przesłanki jej zastosowania. Organ odniósł się także do zarzutów M. C. i zauważył, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działał zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 68/08 stwierdził m.in., że "organy prowadzące postępowanie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, natomiast nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy mieści się on w zakresie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. (...). Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem od ustalenia tej kwestii zależy, czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, a co za tym idzie czy należy w stosunku do niego zastosować tryb przewidziany w art. 48, czy w art. 49b Prawa budowlanego". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] po przeprowadzeniu ponownej kontroli dnia 13 listopada 2008 r. ustalił, iż stan przedmiotowego obiektu od dnia pierwszej kontroli z dnia 9 maja 2006 r., nie uległ zmianie, tym samym wypełniając zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawarte w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 68/08 organ nadzoru podjął czynności ustalające, że w stosunku do przedmiotowego obiektu należało zastosować tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności umożliwiające prowadzenie postępowania w kierunku legalizacji samowoli tymczasowego obiektu ustawionego na działce ew. nr [...], gdyż jak ustalił organ powiatowy w N. przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane odmówił inwestorowi - M. C. wstrzymania robót budowlanych przy realizacji tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14,30 m² na dz. nr [...], gdyż roboty te zostały zakończone i nałożył na inwestora M. C. obowiązek dostarczenia do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. określonych dokumentów dotyczących tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m2 na dz. nr [...]. Organ powiatowy w N. poinformował także, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktowane będzie jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i zostanie wydane postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, a w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, wyda nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożonych wymienionym postanowieniem. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m2 wykonanego na dz. nr [...] bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. W świetle powyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nakazującej rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż decyzja organu powiatowego nie została obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i była w pełni uzasadniona i prawidłowa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył M. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę wskazał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieważna. Wskazał także, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. C. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. jak również poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podziela zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi wykonać rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m2 wykonanego na dz. nr [...], nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 68/08 stwierdził m.in., że "organy prowadzące postępowanie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, natomiast nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy mieści się on w zakresie przepisu 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. (...). Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem od ustalenia tej kwestii zależy, czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, a co za tym idzie czy należy w stosunku do niego zastosować tryb przewidziany w art. 48, czy w art. 49b Prawa budowlanego". Wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wymienionym wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r. przesądził charakter spornego budynku wzniesionego przez M. C. wskazując, że obiekt ten jest tymczasowym obiektem budowlanym. Jednocześnie Sąd ten wprost wskazał co winien wziąć pod uwagę organ powiatowy działający w trybie nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] będąc związany oceną prawną wyrażoną w wymienionym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, po przeprowadzeniu ponownej kontroli w dniu 13 listopada 2008 r. ustalił, iż stan przedmiotowego obiektu od dnia pierwszej kontroli z dnia 9 maja 2006 r., nie uległ zmianie, tym samym wypełniając zalecenie Sądu, tym samym przyjmując, że w stosunku do przedmiotowego obiektu należało zastosować tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności umożliwiające prowadzenie postępowania w kierunku legalizacji samowoli tymczasowego obiektu ustawionego na działce ew. nr [...], gdyż jak ustalił organ powiatowy w N. przedmiotowy obiekt nie naruszał ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane odmówił inwestorowi - M. C. wstrzymania robót budowlanych przy realizacji tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14,30 m² na dz. nr [...], gdyż roboty te zostały zakończone i nałożył na inwestora M. C. obowiązek dostarczenia do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. określonych dokumentów dotyczących tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m² na dz. nr [...]. Organ powiatowy w N. poinformował także inwestora, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktowane będzie jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i zostanie wydane postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, a w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, wyda nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożonych wymienionym postanowieniem. W tej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać orzekający w niniejszej sprawie, w trybie zwykłym organ nadzoru budowlanego, było wydanie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej i powierzchni zabudowy 14.30 m2 wykonanego na dz. nr [...] bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia tj. wydanie decyzji dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]. Na marginesie wskazać należy, iż organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w ww. decyzjach uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. Całkowicie chybione jest twierdzenie skarżącego, iż "po uprawomocnieniu się wyroku Sądu zamknęło się postępowanie", co powoduje, iż "decyzje organów nie mogą być wykonane". Wręcz przeciwnie Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 68/08 w istocie swej spowodował konieczność wydania kolejnej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie samowoli budowlanej z uwzględnieniem wytycznych zawartych w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia Sądu- co w sprawie niniejszej miało miejsce. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.