VII SA/Wa 353/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. G.-H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619; dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia S. G. H. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], stwierdzające brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wykonania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalno - usługowego, położonego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] w Z.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał J. i S. G. H. rozbiórkę części budynku mieszkalno - usługowego wykonanego po doręczeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na ww. obiekcie, położonym na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] w Z.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania uchylił ww. decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 50 a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przystąpił do jego egzekwowania. Upomnieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] organ wezwał do wykonania obowiązku. W dniu [...] listopada 2009 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 117 479 złotych 18 groszy w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. S. G. H. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "rozważenie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.'', argumentując swój wniosek m.in. niekorzystnymi warunkami pogodowymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wykonania nakazu rozbiórki. Na wskazane wyżej postanowienie zażalenie złożył S. G. H. Po dokonaniu analizy akt sprawy oraz zażalenia S. G. H. organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., odpowiada przepisom prawa i brak jest podstaw do jego uchylenia. Powołując się na art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ wskazał, że z istoty omawianego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Biorąc to pod uwagę organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", a więc takie okoliczności które są niezależne od zobowiązanego oraz na które nie ma on wpływu. Trudności dokonania rozbiórki obiektu wiążące się z niesprzyjającymi warunkami pogodowymi, jak również konieczność poniesienia wydatków finansowych, w związku z uiszczeniem grzywny w celu przymuszenia, nie mogą być uznane za uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że ostateczna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki została wydana w 2006 roku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ wyjaśnił, że organ wojewódzki prawidłowo rozpatrzył wniosek S. G. H. z dnia 11 sierpnia 2014 r., z którego jednoznacznie wynika żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. złożyła J. G. H., wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu i wadliwym przyjęciu, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie ma wyjątkowego charakteru, który uzasadniałby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, podczas gdy okoliczności związane z przedmiotową samowolą są szczególne i uzasadniają uwzględnienie wniosku dłużników - małżonków S. i J. G. H.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zasadniczym argumentem przemawiającym za wstrzymaniem egzekucji były m.in. trudności w przeprowadzeniu rozbiórki wynikające z warunków pogodowych. W ocenie skarżącej, kwestionowane postanowienia są niesłuszne i krzywdzące. Konstrukcja przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozostawia organom administracji bardzo szeroki zakres uznania administracyjnego. Prawo nie wprowadza żadnych ograniczeń co do tego, jakie okoliczności uzasadniają skorzystanie z przedmiotowego uprawnienia. Wskazuje jedynie, że muszą być to okoliczności szczególne, które nie występują powszechnie przy tego typu sprawach. Jeśli spojrzy się na źródło samowoli budowlanej popełnionej przez dłużników, od razu można stwierdzić, że niniejsza sprawa ma wyjątkowy charakter. Zaistniałe odstępstwa od projektu budowlanego obciążały wyłącznie kierownika budowy, który bez żadnego uzgodnienia z inwestorem zmienił pierwotny zakres prac. Gdy sprawa ta wyszła na jaw, osoba ta popełniła samobójstwo przez powieszenie. Następnie, przez wiele lat organy administracji miały trudności w należytym obliczeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Choć ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał rację organom nadzoru, skarżący nadal mają przekonanie o własnym pokrzywdzeniu, bo nie mogą zrozumieć dlaczego grzywna jest liczona od całej powierzchni zabudowy, gdy naruszenie przepisów prawa budowlanego dotyczyło w zasadzie tylko kondygnacji dachowej budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, skarga zaś jest niezasadna. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymującego w mocy odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego stanowi art. 23 § 6 u.p.e.a. Jak wynika z akt sprawy, S. i J. G. H. jako okoliczność uzasadniającą wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, wskazali przede wszystkim warunki pogodowe. Należy zatem wskazać, że warunki pogodowe nie stanowią przesłanki wstrzymującej postępowanie egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie. Wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić jedynie podstawę podjęcia przez organ nadzoru czynności nadzorczych z urzędu. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 23 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Celem instytucji przewidzianej w powołanym artykule jest zatem możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych szczególnych okoliczności, uzasadniających m.in. wstrzymanie czynności egzekucyjnych polegające na wstrzymaniu wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych już czynności egzekucyjnych. W ustawie nie określono, jakiego rodzaju przypadki należy uznać za szczególnie uzasadnione, ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności te muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Chodzi zatem o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie w treści art. 23 § 6 u.p.e.a. słowa "może". Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia, istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych, o ile organ nie przekroczył ram uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. W związku z powyższym należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że w niniejszej sprawie szczególne okoliczności przemawiające za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, w celu wykonania nałożonego obowiązku nie miały miejsca, skoro skarżąca takowych nie przedstawiła. Za taką okoliczność nie można bowiem uznać warunków pogodowych. Te są bowiem przemijające. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od okoliczności występujących powszechnie. Takiego wyjątkowego charakteru nie mają warunki pogodowe. Jak słusznie wskazał organ powołując się jednocześnie na orzecznictwo sądowo-administracyjne, celem unormowania przewidzianego w ww. przepisie jest w istocie rzeczy możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca w żaden sposób nie określił przy tym, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie; "szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę, niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny (...)" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2118/05; LEX nr 217413). Konkludując, uzasadnienia postanowień zapadłych w sprawie, choć odmienne od oczekiwań strony skarżącej, nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może zatem nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, gdy uzasadnienie postanowienia odmawiającego wstrzymania postępowania egzekucyjnego sporządzono w sposób należyty, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Egzekucja ze swej istoty jest dolegliwa dla osoby, wobec której jest prowadzona, niemniej jednak organy nadzoru w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie mogą badać czy egzekucja jest zasadna czy też nie. Kwestionowanie zasadności decyzji nakazującej rozbiórkę, wobec której - z uwagi na niewykonanie nakazu - prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, powinno być realizowane przez zainteresowanego na wcześniejszym etapie - w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżonym postanowieniem zasadnie utrzymano w mocy odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez organ powiatowy na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.