VII SA/Wa 354/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R O na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB, organ i instancji) nakazał [...] (zwana dalej: skarżąca, strona) dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części o wymiarze rzutu 6,00 m x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarze rzutu 16,60 m x 11,60 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] , gmina [...] . Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: [...], organ odwoławczy) Nr [...] z [...] października 2013 r. Następnie na skutek skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2616/13, oddalił skargę. W związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ I instancji wystawił [...] czerwca 2014 r. upomnienie znak: [...] , którym wezwał stronę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] czerwca 2012 r. Następnie wobec niewykonania obowiązku określonego w ww. decyzji PINB wystawił [...] sierpnia 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2014 r., PINB nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 138.750,92 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie strona wskazała, że nie zamierza się uchylać od wykonania nałożonego nań obowiązku, jednak w związku z trudną sytuacją życiową i materialną zobowiązuje się do jego wykonania w okresie 6 miesięcy. W tej sytuacji WINB postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2014 r., wstrzymał z urzędu prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie do dnia 31 sierpnia 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki [...] położonej w miejscowości [...] , gmina [...] , w wyniku których stwierdził, iż skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] czerwca 2012 r. Pismem z 4 września 2015 r. strona zwróciła się do organu odwoławczego z wnioskiem o ustalenie nowego terminu wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. WINB, działając na podstawie art. 23 § 6 w związku z art. 23 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., zwana dalej: u.p.e.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) po rozpoznaniu ww. wniosku orzekł, o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia WINB podał, że przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego - rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, organy egzekucyjne mogą wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw formalnych do uwzględnienia wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2012 r. Ponadto w stanie faktycznym sprawy nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu W zażaleniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uwzględnienie zażalenia, zmianę zażalonego postanowienia i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zażalonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. Wydanemu postanowieniu zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania w sprawie, który miał istotne znaczenie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia; 2. obrazę przepisów postępowania i prawa materialnego wskazywanych przez wydającego przedmiotowe postanowienie, w zakresie w jakim powoływano się na niejako podstawę odmowy wstrzymania egzekucji. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z [...] grudnia 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ centralny), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie GINB podał, że według regulacji art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Ustawodawca nie określił, jakiego rodzaju przypadki uznał za szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., ocenę w tym względzie pozostawił organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie tego przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638). Uprawnione też było odwołanie się do sytuacji spowodowanych działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających ze zdarzeń losowych. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", które zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi przesłankę wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Z tego względu dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych), jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie można jej zatem traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych. Wywiódł, iż doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne zarówno z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji, jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Dlatego też za "szczególnie uzasadnione przypadki" można uznać tylko takie sytuacje, które zostały spowodowane przyczynami niezależnymi od zobowiązanego. Przede wszystkim za takie przypadki należałoby uznać wypadki losowe, a także stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego. Podnoszony przez skarżącą fakt trudnej sytuacji życiowej spowodowanej sprawą rozwodową, niealimentacją, chorobą dziecka, czy też trudną sytuacją materialną nie stanowi w ocenie organu centralnego "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro zatem żadna z okoliczności podniesionych przez skarżącą nie ma takiego charakteru, to należało uznać, jak wywiódł organ, że postawione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji GINB stwierdził zasadność podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. W skardze złożonej na powołane postanowienie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznanie, że jej sytuacja uzasadnia wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podjętemu postanowieniu zarzuciła obrazę przepisów prawa: - poprzez nie wyjaśnienie szczegółowe jej sytuacji życiowej, rodzinnej i majątkowej uzasadniającej jej wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w sprawie dokonania rozbiórki domu w sytuacji, gdy jest to jej jedyny dach nad głową, a sytuacja w jakiej się znalazła nie pozwala jej w tym momencie dokonania rozbiórki części budynku; - w zakresie ustalenia w uzasadnieniu tego postanowienia, że jej sytuacja wskazana w dokumentach i aktach sprawy, dramatyczna i jednoznaczna nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a.; - poprzez przyjęcie, w kontekście wskazanego wyżej art. 23 § 6 u.p.e.a., że jej sytuacja spowodowana jest przyczynami spowodowanymi przeze stronę, a nie niezależnymi, co jest oczywiście niedopuszczalnym interpretowaniem tego przepisu i tych zdarzeń bowiem ani rozwód, ani choroba córki ani jej dramatyczna sytuacja alimentacyjna i finansowa nie jest przecież spowodowana przeze skarżącą lecz sytuacje takie powstały niezależnie ode niej. Skarżąca podała, że jako uzasadnienie złożonego środka zaskarżenia wskazuje treść wszystkich swoich pism zawartych w aktach tej sprawy i wszystkich związanych z tą sprawą, bowiem nie ma już siły walczyć ze wszelkimi przeciwnościami losu, z organami administracji i to w sytuacji, gdy jej życie jeszcze bardziej się skomplikowało w sposób niezależny ode niej. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną mogą, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści w sytuacji kiedy ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym – "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Zatem to organ nadzoru decyduje czy w konkretnym stanie faktycznym należało uznać, iż tego rodzaju "szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił" oraz czy uzasadniał ocenę o dopuszczalności wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ. Jak wynika z zarzutów skargi, strona uważa, iż orzekające w sprawie organy niewłaściwie ustaliły jej sytuację życiową, rodzinną i majątkową w kontekście nałożonego nań zobowiązania oraz niewłaściwie przyjęły, że sytuacja ta nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. umożliwiającym wstrzymanie postepowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu ww. zarzuty nie są uprawnione. Słusznie uznano w zaskarżonym postanowieniu, że w ramach swych kompetencji organ ocenia, czy w danym stanie faktycznym zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przy czym stwierdzenie zaistnienia takiej okoliczności nie obliguje do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji organ może, choć nie musi zastosować omawiany przepis. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" zastosowanie tego przepisu i wstrzymanie postępowania nie jest możliwe. Skarżąca wywodzi że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", bowiem jest rozwódką, jej córka jest chora, wymaga leczenia, zaś mąż nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Z taką argumentacją na wykazanie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie można się zgodzić. Za "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a., mogą być uznane sytuacje spowodowane działaniem czynników, na wystąpienie których zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, mających charakter losowy, zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego. Okoliczności te muszą jednak mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Instytucji wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania nie można traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 86/10, LEX nr 953093). W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Kłopoty rodzinne, czy zdrowotne są zjawiskiem dosyć powszechnym, a w okolicznościach sprawy (wcześniejsze wstrzymanie, decyzja egzekwowana wydana w 2012 r.) nie mogą być traktowane jako przesłanka do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Analizując wydane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, czy prawa materialnego, które uzasadniałyby uchylenie tych postanowień. Mając na uwadze powołane okoliczności, nie podzielając argumentów zawartych w skardze oraz uznając, że organy należycie oceniły materiał dowodowy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.