VII SA/Wa 355/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. L. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] [...] lok. [...], [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]października 2007 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez S. G. stodoły drewnianej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości W. [...], gm. W. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął na wniosek W. G., postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły drewnianej) zlokalizowanej na działce położonej w miejscowości W. [...] gm. W. W dniu 19 września 2007 r. przeprowadzono oględziny wymienionego budynku, w trakcie których stwierdzono, że na posesji zlokalizowana jest stodoła drewniana o wymiarach zewnętrznych 6,95 x 1,65 m z dachem dwuspadowym, kryta eternitem. Stodoła składa się z dwóch sąsieków i klepiska. Zlokalizowana została w linii ogrodzenia drewnianego, od strony działki stanowiącej własność W. G. W sąsieku o wymiarach 4,02 x 6,95 m od strony działki W. G. hodowane są owce w ilości 16 sztuk. W pozostałej części stodoły składowane jest siano. Budynek stodoły nie został wyposażony w żadną instalację techniczną. Organ II instancji uzasadniając rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2007 r. zauważył, że W. G. pismem z dnia 20 września 2007 r. został zawiadomiony przez organ I instancji, iż został uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym i że w terminie siedmiu dni może zapoznać się z zebranymi dowodami oraz wnieść nowe dowody i żądania. W dniu 25 września 2007 r. W. G. złożył pismo, w którym opisał jakie roboty budowlane zostały wykonane przy stodole. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez S. G. stodoły drewnianej jest prawidłowa, gdyż w sprawie występuje przesłanka bezprzedmiotowości przez, którą należy rozumieć brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na podstawie prawa materialnego. Argumentując swe stanowisko organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że aby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania wymagane jest wykonanie zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego, to znaczy dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie takowa zmiana przeznaczenia nie nastąpiła, gdyż budynek stodoły jest budynkiem gospodarczym, który służy zarówno do przechowywania pasz, płodów rolnych, zwierząt jak i maszyn i narzędzi rolniczych. Ponadto związany jest z produkcją rolną i stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Okoliczności sprawy uniemożliwiają natomiast stwierdzenie zmiany przeznaczenia tegoż budynku, która świadczyłaby o zmianie sposobu jego użytkowania w znaczeniu przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego zanieczyszczenia środowiska spowodowanego hodowlą owiec, organ II instancji wyjaśnił, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ściśle określa jakie hodowle mogą mieć wpływ na środowisko. Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 90 tego rozporządzenia tylko chów lub hodowla zwierząt w obrębie zwartej zabudowy wsi powyżej 40 sztuk wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, dlatego też zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego nie można również w tym zakresie stwierdzić naruszeń Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. G. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wymienionej kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny jest w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2007 r., którą organ działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie użytkowania przez S. G. stodoły drewnianej zlokalizowanej na działce geod. [...] położonej w miejscowości W. [...] gm. W. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wskazać należy, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania i obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania Z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek W. G. z dnia 29 sierpnia 2007 r., w którym wniósł on o zbadanie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego - stodoły drewnianej. Z akt sprawy wynika również, że postępowanie było przez organy prowadzone w tym przedmiocie. Stosownie do art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Należy zwrócić uwagę na to, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie była ocena ewentualnej zmiany sposobu użytkowania stodoły drewnianej. Stwierdzić trzeba, iż w tym też przedmiocie organy nadzoru budowlanego były władne i jednocześnie zobowiązane do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Za zupełnie niezrozumiałe i nie znajdujące podstaw prawnych należy więc uznać rozstrzygnięcia organów obu instancji, którymi organy umorzyły jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania stodoły drewnianej, a więc orzekły, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego. Sąd stwierdza, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był w kontrolowanym postępowaniu rozważać istnienie bądź nieistnienie ustawowej przesłanki żądania zgłoszonego we wniosku W. G. z dnia 29 sierpnia 2007 r., a więc zasadność lub bezzasadność żądania strony. Organ nie miał natomiast podstaw do umarzania prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Sąd stwierdza również, że zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy prowadzące postępowanie nie wywiązały się ze swych obowiązków określonych przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa i nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z akt niniejszej sprawy wynik, że w dniu 19 września 2007 r. przeprowadzono oględziny stodoły drewnianej zlokalizowanej na działce geod. [...] położonej w miejscowości W. [...] gm. W., w trakcie których stwierdzono, że na posesji zlokalizowana jest stodoła drewniana o wymiarach zewnętrznych 6,95 x 1,65 m z dachem dwuspadowym, kryta eternitem. Stodoła składająca się z dwóch sąsieków i klepiska zlokalizowana została w linii ogrodzenia drewnianego, od strony działki stanowiącej własność W. G. W sąsieku o wymiarach 4,02 x 6,95 m od strony działki W. G. hodowane są owce w ilości 16 sztuk. W pozostałej części stodoły składowane jest siano. Budynek stodoły nie został wyposażony w żadną instalację techniczną. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć także nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 476/05 LEX nr 179074). Sąd nie podziela zdania organów obu instancji, że w niniejszej sprawie nie mogła nastąpić zmiana sposobu użytkowania budynku, gdyż - jak stwierdził organ II instancji - budynek stodoły, w którym obecnie hodowane jest 16 sztuk owiec jest i był budynkiem gospodarczym, który służy zarówno do przechowywania pasz, płodów rolnych, zwierząt jak i maszyn a także narzędzi rolniczych. Stwierdzić trzeba, iż prowadzenie działalności przez S. G. polegającej na hodowli owiec może łączyć się ze zmianą wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunków bowiem zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu może wywoływać skutki określone w przywołanym przepisie. Rzeczą organów jest wyjaśnienie tej kwestii podczas prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Zaznaczyć przy tym należy, iż dla zastosowania przepisu art. 71 nie będzie konieczne dokonanie ustaleń, że skutkiem zmiany sposobu użytkowania lub zintensyfikowania działalności jest pogorszenie warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub pogorszenie stanu środowiska, lecz wystarczy stwierdzenie, że nastąpiła zmiana tych warunków. Wskazać należy, iż przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W przedmiotowej sprawie organy prowadzące ponownie postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania stodoły, zobowiązane będą podjąć wszelkie czynności wyjaśniające mające na celu zbadanie sprawy pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz np. ze względu na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Organy winny więc przede wszystkim ustalić bezspornie czy i w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania stodoły tj., czy np. zintensyfikowano dotychczasowy sposób użytkowania i w jakim zakresie. Winny także ustalić kiedy dokonano ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu czy zmiana nastąpiła legalnie. Przy wykonywaniu tych czynności organy powinny kierować się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, zgodnie z którą mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa zobowiązane będą rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy nie będą mogą przy tym pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stosownie do art. 152 wymienionej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono w oparciu o art. 250 wymienionej ustawy.