VII SA/Wa 356/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Ośrodka Doskonalenia Zawodowego Kadr Celnych i Skarbowych w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. skargę oddala Na wniosek B. i J. L. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie parkingu, drogi technicznej, chodnika i schodów na skarpie na terenie przy ul. [...], działka nr ew. [...] i [...] w obr. [...]. W dniu [...] listopada 2003 r. i w dniu [...] grudnia 2004 r. przeprowadzono czynności kontrolne na wskazanej nieruchomości i ustalono, że parking, droga techniczna, chodnik i schody na skarpie zostały wykonane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną przez Starostę O., która następnie w postępowaniu wznowieniowym została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2004 r. Parking wykonano w odległości 3,55 m od granicy z działką J. L.. Szerokość parkingu wynosi 15 m, a odległość od ogrodzenia działki sąsiedniej w miejscu załamania parkingu wynosi 5,30 m. Część parkingu od strony drogi technicznej została wykonana w odległości 11,50 m od ogrodzenia działki. Droga techniczna o szerokości 3,50 m, chodnik i schody zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Po wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz inwentaryzacji geodezyjnej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Ośrodkowi Kształcenia i Doskonalenia Funkcjonariuszy Celnych w O. wyznaczenie na parkingu miejsc dla osób niepełnosprawnych w odpowiedniej ilości i wymiarach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] kwietnia 2006 r. dokonano ponownej wizji w terenie, w trakcie której stwierdzono, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej budowy parkingów, drogi technicznej, chodnika i schodów. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej oceny technicznej decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania zaleceń wskazanych w Aneksie do Oceny Technicznej, tj. zlikwidowanie linii wyznaczających miejsca postojowe na odcinku "A-B" (rys.1), a teren utwardzony wyłączyć z parkowania samochodów; dokonać korekty krawężnika parkingu na łuku przy wjeździe na parking w taki sposób, aby wierzchołek łuku krawężnika przy skrajnym miejscu postojowym (dla osób niepełnosprawnych) znajdował się na przedłużeniu linii ograniczającej miejsca postojowe w zatoce parkingowej; wykonać oznakowanie parkingu zgodnie z przedstawioną dokumentacją. Po rozpoznaniu odwołania B. i J. L. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zlikwidowania linii wyznaczających miejsca postojowe na odcinku "A-B" i wyłączenia z parkowania terenu utwardzonego – i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał rozbiórkę miejsc postojowych na odcinku określonym w Aneksie do Oceny Technicznej jako "A-B", w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż drogę techniczną, chodnik i schody wykonano zgodnie z prawem, natomiast część miejsc parkingowych – oznaczonych jako odcinek "A-B" – zrealizowana została z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Usytuowano je w odległości mniejszej niż 6 m od ogrodzenia, które według inwestora stanowi granicę działki, podczas gdy w myśl § 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m w przypadku liczby od 5 do 60 stanowisk włącznie. W ocenie organu odwoławczego czynności nakazane decyzją organu I instancji nie doprowadzą wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nie są w stanie kontrolować przestrzegania nakazu wyłączenia terenu utwardzonego z parkowania, nakaz ten pozostałby "martwą literą prawa ". Wyłączenie z parkowania samochodów musi mieć charakter trwały, jedynym zasadnym rozwiązaniem jest więc nakaz rozbiórki odcinka miejsc parkingowych zrealizowanego z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. złożył Ośrodek Doskonalenia Zawodowego Kadr Celnych i Skarbowych w O. Zdaniem inwestora nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, ponieważ nie wskazał on jakie przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., a swoje rozstrzygnięcie opiera wyłącznie na domniemaniu, że nakaz zawarty w decyzji I instancji pozostałby "martwą literą prawa". Skarżący podniósł, że inwestycję prowadzono zgodnie z pozwoleniem na budowę i zaleceniami organów nadzoru budowlanego, a uchylenie pozwolenia na budowę nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalno-prawnych. Aktualnie sporna część parkingu jest wykorzystywana do składowania różnych materiałów. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadza się do błędnego stanowiska, iż pomimo, że organ I instancji nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, to należy zmienić w części tę decyzję, bowiem inwestor może nie przestrzegać prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Celem przewidzianej w tym przepisie instytucji jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego. Decyzja mająca swe oparcie w przepisie art. 51 ust. 1 nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ma charakter uznaniowy. Organ nadzoru budowlanego orzekający w trybie tego przepisu nakłada w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na jej adresata obowiązki wymienione alternatywnie w w/w przepisie. Wynikający z art. 51 ustawy nakaz rozbiórki nie ma więc bezwzględnego charakteru, tak jak ma to miejsce w przypadku rozbiórki przewidzianej w art. 48 – winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygając sprawę w oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego powinien się przy tym kierować przede wszystkim oceną charakteru i stanu zaawansowania robót budowlanych. Stan faktyczny niniejszej sprawy (realizacja parkingu w niezgodnej z przepisami odległości od działki sąsiedniej, na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uchylonego w postępowaniu wznowieniowym) uzasadniał zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Za całkowicie uzasadnione uznać należy rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w części (dotyczącej nakazu zlikwidowania linii wyznaczających miejsca postojowe i wyłączenia z parkowania) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i nakazujące rozbiórkę spornych miejsc parkingowych. Parking na odcinku określonym w Aneksie do Oceny Technicznej jako odcinek "A-B zrealizowany został w odległości 3,55 m od granicy działki sąsiedniej, podczas gdy stosownie do § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m w przypadku liczby od 5 do 60 stanowisk włącznie. Jak już wskazano nakaz rozbiórki przewidziany w tym przepisie nie jest obligatoryjny i winien być orzekany wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych (utwardzenie terenu pod parking) tylko rozbiórka miejsc parkingowych położonych w zbyt małej odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Żadne inne czynności nie pozwoliłyby w niniejszej sprawie na osiągnięcie celu, jakiemu służy instytucja przewidziana w art. 51 Prawa budowlanego, a więc doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. W tym miejscu zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. częściowo wykraczało poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Jeśli chodzi o nakaz zlikwidowania linii wyznaczających miejsca parkingowe nie jest jasne, na czym ta czynność miałaby polegać, w jaki sposób miałaby ona być wykonana przez inwestora. Natomiast nakaz wyłączenia powierzchni utwardzonej z parkowania samochodów nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa budowlanego, rozstrzygnięcie to wkracza w materię prawa cywilnego. Stan niezgodności z prawem budowlanym w niniejszej sprawie wynika nie z faktu parkowania samochodów w odległości od granicy niezgodnej z przepisami, lecz ze zrealizowania parkingu w odległości od granicy działki sąsiedniej mniejszej od przewidzianej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z tych właśnie względów we wskazanym zakresie część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. musiała zostać uchylona. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest więc prawidłowe, natomiast zostało w niewłaściwy sposób uzasadnione (organ odwoławczy argumentował konieczność uchylenia decyzji brakiem możliwości wyegzekwowania nakazu przez organy nadzoru budowlanego). Nie można jednak w przedmiotowej sprawie uznać błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za naruszenie prawa wpływające na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem decyzji. Mając powyższe względy na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).