VII SA/Wa 357/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, Nr [...] Starosta Powiatowy w P. na podstawie art.35 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) odmówił Spółce z o.o. "[...]" z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przebudowę sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, deszczowej i linii kablowych SN na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w P.. W uzasadnieniu decyzji Starosta Powiatowy stwierdził, że projekt dotyczy terenu na którym znajduje się czynny gazociąg przeznaczony do przełożenia (rozbiórki). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w W. podnosząc zarzut naruszenia art.lO7§l i §3 kpa. Zdaniem skarżącej Spółki decyzja Starosty nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. (omyłkowo zdaniem Sądu określonego jako Starosta P.) z dnia [...] sierpnia 2005 roku, Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona niezależnie od podnoszonych przez Spółkę zarzutów. Jak wynika bowiem z akt sprawy Starosta P. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także do przedłożenia ostatecznej decyzji dotyczącej przebudowy sieci gazowej. Z akt sprawy wynika, że inwestor obowiązku tego nie wykonał, a jedynie złożył wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2005 roku. Po zapoznaniu się z tym oświadczeniem Starosta wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Starosta wzywając inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów nie sprecyzował swoich wymagań. Nie określił na czym polega nieprawidłowość przedłożonego wcześniej oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie uzasadnił również na jakiej podstawie i w jakim celu żąda od inwestora ostatecznej decyzji na przebudowę sieci gazowej. Inwestor nie miał więc wiedzy w jaki sposób uzupełnić dokumenty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zdaniem Wojewody Starosta mając na względzie przepisy art.7 kpa i art.77 kpa winien wziąć pod uwagę wskazane uchybienia oraz słuszny interes stron postępowania i wydać właściwe rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. C. zarzut naruszenia art.35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art.l38§2 kpa i art.107 kpa w zw. z art.140 kpa. Zdaniem skarżącego wezwanie do uzupełnienia dokumentacji wystosowane przez Starostę do inwestora było zrozumiałe i inwestor je wykonał. Przedstawił dokumenty poświadczające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz podjął starania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę gazociągu bez której budowa osiedla byłaby niemożliwa. Nie przedstawiając żądanej przez organ administracji decyzji o pozwoleniu na przebudowę sieci gazowej inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku. W wypadku niewykonania w terminie obowiązku uzupełnienia braków organ administracji wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i odmawia wydania pozwolenia na budowę. Zastosowana przez organ pierwszej instancji procedura znajduje więc oparcie w przepisach prawa budowlanego, a jej kwestionowanie przez organ odwoławczy prowadzi do naruszenia tych przepisów. Organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie nie wyjaśnił dokładnie przesłanek jakimi kierował się przy jego wydawaniu. Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art.l38§2 kpa winny znaleźć się w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie zawiera takich ustaleń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art,138§2 kpa. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej czyli decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania Sąd dokonuje oceny czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień wynikających z art.l38§2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.l38§2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie wskazał jakie dowody Starosta miałby przeprowadzić. Wskazania Wojewody w istocie ograniczają się do tego, by organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził postępowanie. Uchybienia wymienione przez Wojewodę zdaniem Sądu nie wymagają ponownego przeprowadzania postępowania przez Starostę. Wojewoda samodzielnie może ocenić czy żądanie dostarczenia przez inwestora ostatecznej decyzji dotyczącej przebudowy sieci gazowej było niezbędne do wydania decyzji czy też nie. Wojewoda może również samodzielnie dokonać oceny czy inwestor winien dostarczyć dodatkowe dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli Wojewoda dojdzie do przekonania, iż konieczne jest dostarczenie takich dokumentów może samodzielnie wezwać inwestora do ich przedłożenia. Ponownie podkreślić należy, iż tylko konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części może uzasadniać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto Wojewoda rozpoznając odwołanie winien dokonać oceny czy prawidłowo został ustalony krąg osób będących stronami postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) stronami postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art.3 pkt.20 tejże przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji musi więc ustalić czy wniosek o pozwolenie na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Musi też ustalić czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Na przykład w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych określone zostały odległości w jakich mogą być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przykładowo obiekt budowlany w terenie zabudowy może być usytuowany w odległości minimum 6 m od krawędzi jezdni stanowiącej drogę gminną. W wypadku budowy drogi gminnej właściciel działki sąsiadującej z przyszłą (kogą gminną miałby interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę takiej drogi. Wybudowanie drogi gminnej ograniczałoby bowiem możliwość zagospodarowania jego działki. W odległości 6 m od drogi gminnej nie mógłby na swojej działce wybudować żadnego obiektu. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają natomiast podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Tylko takiej osobie może być doręczony odpis decyzji. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.