VII SA/Wa 358/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), utrzymał mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...].12.2007r., znak: [...], nakazującej J. K. rozbiórkę 8 szt. tablic reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...], postanowieniem z dnia [...] września 2007r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane i nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy - 8 szt. tablic reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem na działkach nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem pod budowę, w terminie do 16 listopada 2007r. Z uwagi na nie wykonanie nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2007r., znak:[...], nakazał J. K. rozbiórkę 8 szt. tablic reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem. W dniu 05 marca 2009r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektoratu wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 2007r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą podzielił organ II instancji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Organ stwierdził, że została ona wydana na skutek niewykonania przez J. K. obowiązków wynikających z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Takie działanie było zgodne z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Ponadto decyzja badana w trybie stwierdzenia nieważności nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle tej przesłanki tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, nie oznacza pomyłki przy doręczaniu decyzji, lecz chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. może dotyczyć jedynie sytuacji, gdy decyzja skierowana jest do osoby nie będącej stroną w świetle art. 28 k.p.a. Taką osobą nie jest J. K., który przez całe postępowanie był informowany o jego przebiegu i został uznany za inwestora. Organ wskazał również, że działa w sprawie jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytoryczne. Dlatego też tutejszy organ badając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 2007r. nie odnosi się do kwestii poruszanej m.in. we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz podnoszonej w trakcie przesłuchań świadków, tj. nie określa, kto jest lub był inwestorem, gdyż wykracza to poza ramy postępowania określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawca, jako strona postępowania, w wyniku którego została wydana badana decyzja, miał prawo złożenia odwołania z którego nie skorzystał. Zatem zgadzał się z ustaleniami w niej zawartymi. Natomiast w obecnej chwili [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie może odnieść się do tej kwestii, gdyż powinna ona być rozpoznana ewentualnie na etapie postępowania odwoławczego, a nie prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Jak wskazano powyżej, na obecnym etapie organ działa jako organ kasacyjny. W odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strona skarżąca podniosła ,że decyzja nakazująca rozbiórkę może być skierowana jedynie do inwestora. Zdaniem J. K. organ pierwszej instancji, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...].12.2007r. zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zbierając materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wydania decyzji, skierowanej do osoby, która nie jest inwestorem. Strona wskazała również, że odmienny niż organ pogląd reprezentuje doktryna wskazując na komentarz do prawa budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-ŚHwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, rok wydania: 2009, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 3, komentarz do art. 48 Prawa budowlanego), z którego to komentarza wynika, że "W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (...). Oczywiście nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wyr. NSA z 21.2.2002 r., II SA/Gd 1705/99, niepubl.)". Zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. K. wnosząc o uchylenie obu decyzji, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art.156 § 1 pkt. 4 i pkt. 6 Kpa w związku z art. 28 Kpa i art. 17 oraz 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż organ wydający decyzję nakazująca odwołującemu rozbiórkę tablic reklamowych, skierował ją do osoby właściwej, oraz że nie wydał jej z rażącym naruszeniem prawa, art. 7, art. 8, art. 80 Kpa w związku z 107§ 3 Kpa - uwagi na pominięcie znaczenia przeprowadzonych dowodów w sprawie - jako naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący ponownie stwierdził, że był właścicielem i inwestorem jedynie 14 małych reklam na ogrodzeniu, które .zlikwidował. Pozostałe urządzenia reklamowe nie były jego własnością . W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentując, że Skarżący w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie kwestionował faktu, że jest inwestorem przedmiotowych reklam. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. K. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...].12.2007r., nakazującej J. K. rozbiórkę 8 szt. tablic reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zauważa, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. M. innymi przepis ten w § 2 w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (LEX nr 489235 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt I SA/Wa 209/08). Dokonywanie ustaleń organu czy nakaz rozbiórki powinien być skierowany wyłącznie do właściciela nieruchomości czy do inwestora niebędącego właścicielem gruntu na którym usytuowany jest obiekt powinno mieć miejsce w postępowaniu zwykłym, nie może zaś mieć miejsca w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu zwykłym - zgodnie z przepisem art. 48 ww. ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa, narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem lub w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych przez organ. Adresata rozbiórki przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego określa przepis art. 52 Prawa budowlanego. Adresatem rozbiórki może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy obowiązani są na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji rozbiórkowej. Przy czym należy zauważyć, że nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości a tym samym obiektu może oznaczać, że inwestor nie posiada takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu - wyrok z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 157/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował nakaz rozbiórki do J. K. jako inwestora i właściciela nieruchomości na której usytuowane są obiekty podlegające rozbiórce, po uprzednim nałożeniu na J. K. obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w przepisie art. 48 ust.3 ustawy Prawo budowlane - postanowienia z dnia [...] września 2007r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (k. 17 i 27) J. K. jako właściciel nieruchomości nie kwestionował w postępowaniu zwykłym, że umieścił reklamy będąc przekonany, że nie wymaga to żadnych pozwoleń. Skoro więc J. K. był właścicielem i dysponentem działek na których umieszczono 8 tablic reklamowych i nie wykonał nałożonych na niego obowiązków to zgodnie z ww. przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki mógł być do niego skierowany. Nie występuje więc w sprawie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wskazać bowiem należy, że stwierdzenie nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. może dotyczyć jedynie sytuacji, gdy decyzja skierowana jest do osoby nie będącej stroną w świetle art. 28 k.p.a. J. K., jako właściciel nieruchomości na którym usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce jest niewątpliwie stroną takiego stroną postępowania. Słusznie organy obu instancji, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...].12.2007r., znak: [...], nakazującej J. K. rozbiórkę 8 szt. tablic reklamowych wolnostojących wskazały, powołując się na orzecznictwo sądowe, że "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).