VII SA/Wa 358/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. Z.-K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], którą nakazano M. K., inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie garażu o wymiarach: dł. 6,02 m, szer. 4,51 m, wys. 3,95, murowanego, krytego dachówką usytuowanego w północno-zachodniej części działki nr [...],[...], obręb [...] we [...] przy ul. [...], rozbiórkę przedmiotowego garażu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 29 maja 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 31 lipca 2012 r., M. K. wniósł o zmianę ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...][...]WINB odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania GINB powołał się na treść art. 155 kpa oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące stosowania tego przepisu. Podkreślił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Wskazał, że postępowanie dotyczy weryfikacji decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odmawiającej zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. GINB uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisem art. 155 kpa, dokonał oceny przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz wskazał jakimi kryteriami kierował się odmawiając przychylenia się do wniosku. Jednocześnie uznał, że poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają zarzuty M. K. dotyczące nałożonej grzywny i żądania odnoszące się do legalizacji obiektu objętego nakazem rozbiórki. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. K. Skarżący zwrócił uwagę, że jest bardzo pokrzywdzony zaskarżoną decyzją, gdyż budynek gospodarczy, nazwany przez organy “garażem" stoi w tym samym miejscu od czasów przedwojennych, nabył go jego ojciec S. K., Aktem Notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] marca 1974r., on zaś jest właścicielem posesji od 1991 r. Skarżacy zwrócił uwagę, że budynek istniał od czasów przedwojennych i przez ten czas nie był przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Wskazał, że budynek nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, ponieważ sąsiad M. M. oświadczył, że usytuowanie budynku gospodarczego mu nie przeszkadza i wyraża zgodę na jego istnienie. Skarżący zaznaczył, że sąsiad wyraził zgodę, mimo iż budynek gospodarczy stał zanim M. M. zakupił i zamieszkał na sąsiedniej działce. Skarżący podkreślił, że teren, na którym stoi budynek nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Podstawą zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. był art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 kpa, jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 kpa, tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 kpa, nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Ponadto, co istotne, przepis art. 155 kpa, może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany). Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 kpa. Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 kpa, nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu karą, jest nakaz rozbiórki, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 kpa po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, Lex Nr 137821). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że objęta wnioskiem o uchylenie decyzja orzekała przymusową rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę garażu o wymiarach: dł. 6,02 m, szer. 4,51 m, wys. 3,95, murowanego, krytego dachówką usytuowanego w północno-zachodniej części działki nr [...],[...], obręb [...] we [...] przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten obligował organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji braku możliwości jego legalizacji w oparciu o art. 48 ust.2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły brak możliwości legalizacji nakazując rozbiórkę budynku powstałego w wyniku samowoli budowlanej. Należy zatem uznać, że organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Prawidłowo zatem GINB rozstrzygający sprawę wniosku o uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2010 r. uznał, iż niemożliwym jest wydanie w trybie art. 155 kpa decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję rozbiórkową i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego. Konkludując przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji nakazującej rozbiórkę robót wykonanych po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców naruszających przepisy Prawa budowlanego, gdy brak jest możliwości legalizacji. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 kpa. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Podkreślić także należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 kpa - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Należy podkreślić, że stosowanie przepisu art. 155 kpa w sprawie dotyczącej rozbiórki nie jest możliwe i z tego względu, że decyzja nakazująca w takim przypadku rozbiórkę jest decyzją związaną, a więc organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy zauważyć, że odnoszą się one do meritum postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu, a nie do postępowania w sprawie ewentualnej zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Tymczasem – jak słusznie zauważył GINB - celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Stąd też bez znaczenia dla oceny legalności zasakrzonej decyzji są wywody skarżacego dotyczące czasu budowy spornego obiektu lub zgody sąsiada na jego usytuowanie. Jednocześnie Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł z urzędu żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. W szczególności organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Należy przy tym zaznaczyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wezwał w obszernym piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżącego do sprecyzowania jego wniosku, na które skarżący jednoznacznie odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2012 r. W piśmie tym wskazał, że "wnioskuje o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 kpa." Należy zatem uznać, że w trakcie postępowania zachowano także regułę określoną w art. 8 kpa. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.