VII SA/Wa 359/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. Nr [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] lutego 1986 r. Nr [...] nakazał dokonanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego - przybudówki o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej położonego w [...] przy ul. P.. Obowiązkiem tym organ obciążył skarżącego – J. P. W związku z niewykonaniem przez J.P. obowiązku wskazanego w ww. decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...], w dniu [...] maja 2011 r. organ powiatowy doręczył zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki ww. przybudówki o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej. Następnie, w dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], a w dniu [...] lipca 2011 r. wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i 5 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na J. P. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 14.628,47 zł, za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1986 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że określenie stanu faktycznego w sprawie nastąpiło na podstawie protokołu oględzin obiektu budowlanego Nr [...] z [...] czerwca 2011 r., w którym stwierdzono brak wykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji. Wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 121 § 5 ww. ustawy, wysokość grzywny (w przypadku gdy egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a dokładnie przymusowej rozbiórki) stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podał, że obecna cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o której mowa w art. 121 § 5 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 maja 2011 r., wynosi 3.797,00 zł. W efekcie stwierdził, iż wysokość grzywny w sprawie wynosi 14.628,47 zł. (przedstawił przy tym sposób jej wyliczenia). W omawianym postanowieniu organ wezwał jednocześnie zobowiązanego do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Podał przy tym, że zgodnie z art. 124 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku nie wpłacenia ww. kwoty w tym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nadto, organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego ww. decyzją w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania niniejszego postanowienia i poinformował, iż w przypadku jego nie wykonania, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia J. P. wniósł o jego uchylenie podnosząc, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, iż kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest kolejnym wydanym w stosunku do niego w takim przedmiocie. Podniósł, iż na mocy postanowienia Nr [...], w dniu [...] czerwca 1988 r. uiścił grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie PINB dla [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne oraz, że wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przez ten organ było zasadne. Podał, iż organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał też, że kwotę grzywny w celu przymuszenia organ ten nałożył w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyliczył jej wysokość zgodnie ze wskazaniami tego przepisu. Odnosząc się do argumentu skarżącego zawartego w zażaleniu zauważył, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1986 r. stanowiąca podstawę prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu. Uprzednio prowadzone względem ww. decyzji postępowania egzekucyjne zostały umorzone przez PINB dla [...]. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 1987 r., a kolejnym postanowieniem z tej samej daty - umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...]września 1990 r. Wobec faktu, że wszczęte uprzednio egzekucje administracyjne zostały przez PINB dla [...] umorzone, środki egzekucyjne w postaci grzywien w celu przymuszenia również zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe (jak wskazał organ wojewódzki) zarzut zobowiązanego dotyczący zastosowania w jednym postępowaniu egzekucyjnym kilkakrotnie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia jest niezasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...]listopada 2011 r. Nr [...], skarżący – J. P. wniósł o jego uchylenie. Wskazał, że grzywnę uiścił na wcześniejszych etapach sprawy i nie została ona zwrócona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutu w niej podniesionego. Nie znalazł też żadnych innych przyczyn, które czyniłyby koniecznym co najmniej uchylenie zaskarżonego w sprawie postanowienia. Przypomnienia wymaga, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z [...] lipca 2011 r. wydane w oparciu o art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i orzekające o nałożeniu na skarżącego jednorazowej grzywny w celu przymuszenia. Orzeczenia te zapadły więc (jak wynika z powyższego) w postępowaniu egzekucyjnym, a to powodowało, iż w pierwszej kolejności należało zbadać w sprawie, czy postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo uruchomione, a następnie - czy zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie wskazanego powyżej przepisu. Dokonując oceny sprawy w tym zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z [...]lutego 1986 r. Nr [...]. Decyzją tą nakazano skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego – przybudówki o konstrukcji mieszanej drewniano-murowanej położonej w [...] przy ul.P. Należy podkreślić, iż decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, nie została bowiem dotychczas, w żadnym trybie przewidzianym przepisami prawa wzruszona, jest ostateczna i bezspornie podlega wykonaniu. Wobec niewykonania obowiązku w niej określonego, organ powiatowy uruchomił postępowanie egzekucyjne, co nastąpiło w wyniku doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego z czerwca 2011 r. Nr [...] (poprzedzonego doręczeniem skarżącemu w dniu 16 maja 2011 r. upomnienia z 9 maja 2011 r. Nr [...]). Podejmując powyższe działania, organ powiatowy występujący w tym przypadku w roli zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego, nie naruszył ani art. 15 § 1, ani art. 27 ustawy egzekucyjnej. Tytuł wykonawczy zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione ww. art. 27, a nadto – został on wystawiony po upływie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc spowodował on wszczęcie postępowania egzekucyjnego z zachowaniem wymogu określonego w ww. art. 15. Przechodząc do dalszej oceny dostrzec należy, iż wobec niewykonania przez skarżącego obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym i wynikającego z decyzji z [...] lutego 1986 r., organ powiatowy obowiązany był prowadzić egzekucję. W prawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ obowiązany jest bowiem podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi o tym wyraźnie art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej. W dniu [...] czerwca 2011 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości w sprawie wykonania ww. decyzji z [...] lutego 1986 r. W wyniku tych oględzin ustalono, że obowiązek rozbiórki obciążający skarżącego nie został nadal wykonany. Tym samym organ egzekucyjny obowiązany był zastosować jeden z możliwych do zastosowania w okolicznościach sprawy i przewidzianych prawem środków egzekucyjnych. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (z uwagi na charakter tego postępowania), organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. Stosownie do treści powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania organ powiatowy (a za nim wojewódzki) mógł przyjąć, iż koszt przymusowego rozebrania spornej przybudówki będzie zdecydowanie wyższy niż grzywna w celu przymuszenia. Tym samym mógł uznać, iż środek egzekucyjny przewidziany w art. 119 i nast. ustawy egzekucyjnej jest w tym przypadku mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. 127 i nast. omawianej ustawy. Mógł zatem uznać, iż w okolicznościach sprawy zasadnym jest w pierwszej kolejności nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Warto przy tym zaznaczyć, iż postępowanie egzekucyjne -w myśl art. 1 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji- ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Grzywna w celu przymuszenia nie jest zaś karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku zobowiązany może więc starać się o jej umorzenie (na zasadzie art. 125), lub zwrot (stosownie do ww. art. 126). Reasumując, w ocenie Sądu, dokonując w sprawie wyboru środka egzekucyjnego nie naruszono ww. art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. W ocenie Sądu, w sprawie nie naruszono także przepisów szczególnych omawianej ustawy regulujących grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie organu powiatowego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera wszystkie elementy, w tym te, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie (z odpowiednim pouczeniem o jej ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w przypadku jej nieuiszczenia) oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Kwota nałożonej grzywny została wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 omawianej ustawy. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 121 § 4 ustawy egzekucyjnej, w myśl którego jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zarzut w tym zakresie skarżący sformułował już na etapie postępowania zażaleniowego, a kwestia ta prawidłowo została omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wobec zarzutu skargi przypomnieć jednak należy, iż postępowanie egzekucyjne uruchomione tytułem wykonawczym z [...] czerwca 2011 r. jest trzecim z kolei postępowaniem dotyczącym obowiązku określonego w decyzji z [...]lutego 1986 r. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Nr [...] organ powiatowy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 1987 r. Postanowieniem z tej samej daty o Nr [...] organ umorzył zaś postępowanie egzekucyjne (prowadzone w obu przypadkach w stosunku do skarżącego) na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 1990 r. Nadto, postanowieniem z [...] marca 2011 r. Nr [...] organ powiatowy uchylił wydane w stosunku do J. P. postanowienie znak: [...] z [...] grudnia 1987 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz postanowienie w tym samym przedmiocie z [...] września 1996 r. Zatem, w kontekście wskazanych okoliczności nie można przyjąć, iż organy dopuściły się naruszenia w sprawie ww. art. 121 § 4 poprzez zastosowanie kolejny raz grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy może być ona zastosowana tylko raz. Umorzenie postępowań egzekucyjnych wszczętych wcześniejszymi tytułami wykonawczymi spowodowało uchylenie dokonanych w trakcie tych postępowań czynności egzekucyjnych. Konkludując, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu, postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte, a organ egzekucyjny miał wszelkie podstawy prawne do orzeczenia grzywny w celu przymuszenia. Nie naruszył przy tym ani przepisów postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego, w tym art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyrażającego m.in. zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego. Z tych też powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.