VII SA/Wa 36/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. L., J. L. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 28, art. 36a w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i autostrad Oddział w [...] pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-1 P. – P., etap II, km 1+558,35-11 + 004,56 w zakresie działek wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., tj. [...] (nr pierwotny działki) - [...] (nr działki po podziale); [...]-[...] (po podziale); [...] - [...] (po podziale); [...] - [...] (po podziale). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 7 listopada 2005 r. zawiadomiono inwestora o wszczęciu postępowania oraz zawiadomiono pozostałe strony w formie obwieszczenia w Urzędzie Gminy M. i O. oraz w prasie lokalnej wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do składania wyjaśnień i zastrzeżeń. Zastrzeżenie wniósł J. B. będący stroną postępowania oraz J., E. i J. L. niebędący stroną tego postępowania. Zdaniem organu złożone zastrzeżenia nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wszystkie części projektu budowanego zostały wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań: Z. K., T. P. oraz J., E. i J. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor wypełnił wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu Z. K. wyjaśniono, iż organ budowlany nie ma uprawnień do badania prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak więc przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie działki nr [...]. Kwestie wykupu nieruchomości, podnoszone w odwołaniu T. P. nie mogą być rozpatrywane przez organy architektoniczno-budowlane, gdyż nie należą do ich kompetencji. W odniesieniu do zarzutów J., E. i J. L., organ wyjaśnił, iż inwestor nie musi legitymować się prawem własności nieruchomości gruntowej wystarczy, iż złoży pod odpowiedzialnością karną oświadczenie o posiadanym prawie do jej dysponowania na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza także normy art. 33 Prawa budowlanego, gdyż odcinek drogi wybudowany między określonymi miejscami stanowi obiekt budowlany zdolny do samodzielnego funkcjonowania. W toku niniejszego postępowania odwoławczego organ nie mógł również rozpatrywać zarzutów dotyczących lokalizacji inwestycji, bowiem dotyczy ono innego postępowania. Pozostałe zarzuty odwołań pozostają, w ocenie organu bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J., E. i J. L. Zdaniem skarżących wydana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z ewidentnym naruszeniem prawa i winny być "unieważnione na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa". Skarżący zarzucają organom naruszenie art. 2 i 32 § 1 i 37 § 1 Konstytucji RP oraz art. 5, 6, art. 415, 416, 417 i art. 417 § 2 kc. Nadto skarżący zarzucili bezpodstawne zakwestionowanie ich przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną przez E. L., J. L. i J. L. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że akta postępowania administracyjnego nie zawierały odwołania J., E. i J. L., co uniemożliwiło ustalenie czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, a także, czy organ odwoławczy z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd Wojewódzki wskazał też, że w dacie orzekania nie istniała decyzja lokalizacyjna, poprzedzająca pozwolenie na budowę, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa2265/05 (WSA omyłkowo podał sygnaturę VII SA/Wa2265/05). Uchylenie decyzji lokalizacyjnej stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wobec czego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. należało uchylić. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując że Sąd I instancji bezpodstawnie ocenił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej po wydaniu pozwolenia na budowę stanowić może podstawę jego uchylenia. Sad odwoławczy to stanowisko uznał za błędne, bowiem zasadą jest, iż sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem w świetle stanu faktycznego sprawy w chwili jej wydania jak również z uwzględnieniem stanu prawnego z tejże daty (art. 135 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niespornym jest fakt, iż w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-1 P.-P. ([...] marca 2006 r.) istniała w obrocie prawnym poprzedzająca jej wydanie decyzja ustalająca lokalizację tej inwestycji. Jej uchylenie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r., nie miało wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wadliwie też Sąd Wojewódzki przyjął, iż w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania określona art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., gdyż wyrok uchylający decyzje lokalizacyjną nie uprawomocnił się w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa przez wydanie orzeczenia uchylającego decyzję przy braku podstaw prawnych do takiego orzekania. Nawet w przypadku gdyby zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd mógłby tylko stwierdzić, iż decyzja narusza prawo, Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił zaś przepisów ustawy szczególnej regulującej szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 maja 2003 r., a nadto nie dokonał oceny prawnej decyzji w aspekcie przepisów art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w doktrynie wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy wiążące jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. Na wstępie należy zaznaczyć, że akta administracyjne niniejszej sprawy zostały uzupełnione o odwołanie stron od decyzji I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 12 lutego 2009 r. nadesłał brakujące odwołanie z dnia 16 stycznia 2006 r. Ponadto Sąd sprawdził legitymację sądową skarżących na drodze uzyskania informacji od Ministra Infrastruktury przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2009 r. Wskazać również należy, że rozpoznając sprawę, Sąd zapoznał się z pismami złożonymi w sprawie m.in. z pismem skarżących wniesionym przed publikacją, a także z pismem skarżących złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 21 stycznia 2009 r., a dołączonym do niniejszej sprawy w dniu 9 lipca 2009 r. Pisma te nie wnoszą nowych elementów do sprawy. Rozpoznając sprawę pod kątem merytorycznej prawidłowości decyzji, należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje organu I i II instancji są prawidłowe. Inwestor wypełnił wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - złożył wniosek w terminie ważności decyzji o lokalizacji drogi, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w art. 31, 32 i 33 prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżących, inwestor złożył organom administracji zgodne z prawdą oświadczenie i legitymował się prawem do dysponowania gruntem, bowiem w stosunku do działek, które są własnością skarżących, uzyskał decyzje o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzjom tym został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest szczególnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostateczna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnia funkcję dowodu wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że uprawnienie nabyte przez organ w oparciu o przepis art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący przepisem szczególnym stanowi "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" określone w przepisie ogólnym, tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Pomimo zatem zachowania prawa własności przez skarżących, ograniczonego czasowo powyższymi decyzjami, inwestor posiadał prawo do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2033/2006, LexPolonica nr 1992501; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 4183/2001, LexPolonica nr 365625; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 186/2001). Zgodnie z wiążącymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że bezspornym pozostaje fakt, iż w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S-1 P. – P. - [...] marca 2006 r. - istniała w obrocie prawnym poprzedzająca jej wydanie decyzja ustalająca lokalizację tej inwestycji. Zgodnie z oceną wyrażoną przez NSA nawet jej późniejsze uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r. nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i ocenia decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji. Należy również wskazać, że nie zaistniała także przesłanka wznowieniowa określona art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., gdyż wyrok uchylający decyzje lokalizacyjną nie był i nadal nie jest prawomocny w chwili rozpoznawania obecnie sprawy. Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje podstaw do twierdzenia, że pozwolenie na budowę nie może dotyczyć budowy pewnych odcinków drogi, co umożliwia inwestorowi realizację inwestycji etapami. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 615/08, dotyczącym innego odcinka drogi P. – P. wskazał, że droga jest inwestycją liniową składającą się z wielu elementów, w skład której mogą wchodzić zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, różne obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując wykładni przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy uwzględnić przepisy ustawy o drogach publicznych. Drogi, a w szczególności drogi krajowe, jako zamierzenia budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, mogą mieć niekiedy znaczną długość, ich budowa musi być zatem etapowana, a zatem zamierzenie może być dzielone na odcinki, również w zależności od tego, do których nieruchomości aktualnie inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. W przypadku zaś skarżących chodziło o pozwolenie na budowę dotyczącą działek pominiętych przy wydawaniu wcześniejszych decyzji, właśnie ze względu na brak prawa dysponowaniem na cele budowlane, które inwestor uzyskał na skutek decyzji ostatecznych o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zarzutów skargi polegających na wskazaniu naruszeń prawa procesowego przez niezastosowanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego i niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także wad w zakresie uzasadnienia decyzji w istocie, poza przytoczeniem treści przepisów, nie sprecyzowano w uzasadnieniu skargi. Mają one zatem charakter zbyt ogólny, aby odnieść zamierzony skutek uchylenia decyzji. Podobnie ma się kwestia zarzutów dotyczących naruszenia określonych przepisów Konstytucji RP. Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Wobec oddalenia skargi bezprzedmiotowe stały się rozważania co do możliwości stosowania art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.