VII SA/Wa 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr 54/2010 organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. R. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., Nr 54/2010, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3 w związku z art. 71 ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), wstrzymał K. R., D. R., K. M. użytkowanie lokalu handlowego (sklepu z obuwiem) mieszczącego się w parterze budynku posiadającego zgodnie z wypisem z kartoteki budynków funkcję mieszkalną, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na terenie działki nr [...] bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz nałożył na ww. osoby obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej ww. budynku, zawierającej między innymi orzeczenie o możliwości użytkowania parteru budynku jako lokalu handlowego (sklep z obuwiem). Jednocześnie wskazał, że ekspertyza winna być opracowana przez osobę posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe (uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego) oraz aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz nie obejmować zakresem opracowania pomieszczeń wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, wobec których prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem G. R., współwłaściciela działki, w dniu 30 lipca 2010 r. przeprowadził oględziny ww. budynku. Podczas tych oględzin ustalono, że na terenie działki nr [...] usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek o funkcji mieszkalnej (funkcję budynku ustalono na podstawie wypisu z kartoteki budynku z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] oraz z wypisu właścicieli gruntu), wybudowany ok. 100 lat temu. Grunt, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, stanowi aktualnie własność K. R., D. R., K. M., E. R. oraz G. R., natomiast lokale mieszczące się w budynku stanowią własność K. R., D. R. oraz K. M.. Stwierdzono, że w parterze budynku znajdują się dwa lokale, z których jeden użytkowany jest jako handlowy (sklep obuwniczy), natomiast drugi jest nieużytkowany. Użytkowany lokal znajduje się od strony ul. Niecałej i posiada powierzchnię handlową oraz zaplecze socjalne. W sprawie "zaplecza" (rozbudowy budynku w warunkach samowoli budowlanej) z wniosku G. R. PINB [...] prowadzi postępowanie administracyjne, w którym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wstrzymano inwestorowi, tj. K. R. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2011 r. niezbędnych dokumentów w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. PINB [...] wskazał, że obecna podczas oględzin K. R. oświadczyła, że lokale mieszczące się na parterze zostały nabyte jako lokale użytkowe i uiszczany jest podatek za powierzchnię użytkową. Po przeanalizowaniu aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. organ I instancji stwierdził, że S. R. (osoba nieżyjąca, aktualnie właścicielami nabytych lokali są jego spadkobiercy, tj. K. R., D. R. oraz K. M.) i K. R. nabyli na parterze budynku lokal użytkowy o powierzchni użytkowej 150,40 m2 oraz lokal mieszkalny o powierzchni 26,20 m2. Ponadto podczas oględzin ustalono, że lokal handlowy użytkowany jest jak sklep obuwniczy od momentu nabycia nieruchomości przez K. R., tj. od 1998 roku. Przed 1998 rokiem w lokalu mieścił się sklep z pieczywem oraz piekarnia. Właścicielki nie przedstawiły żadnej dokumentacji dotyczącej użytkowania lokalu. G. R. oświadczył, że pierwotnie budynek posiadał funkcję mieszkalną. Mieszkanie na parterze zostało przekształcone na lokal użytkowy, tj. piekarnię i sklep z pieczywem, niezgodnie z przepisami prawa. Ponadto organ I instancji uzyskał od Prezydenta [...] informację, że K. R. nie zgłaszała zmiany sposobu użytkowania lokali mieszczących się w przedmiotowym budynku. Po poinformowaniu stron postępowania o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, PINB [...] wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Powołując się na treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i art. 71 Prawa budowlanego organ I instancji wskazał, że ponieważ w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż: zgodnie z wypisem z kartoteki budynków z dnia 10 maja 2010 r. budynek winien posiadać funkcję mieszkalną; został zmieniony sposób użytkowania części budynku (zostało zmienione jego przeznaczenie oraz warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne i pracy); zmiana sposobu użytkowania dokonana została w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia właściwego organu. Wobec powyższych ustaleń zastosowano procedurę związaną w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed 31 maja 2004 r. i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3 orzeczono jak w sentencji postanowienia. Zażalenia na ww. postanowienie złożyli: K. R., T. T. - pełnomocnik D. R. oraz K. M.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażaleń, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny sprawy uzasadnia obranie za podstawę rozstrzygnięcia art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, na lokal handlowy, bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi tejże zmiany. W ocenie organu II instancji, choć działanie inwestora rażąco narusza normę art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ samowolnie zmieniono sposób użytkowania ww. budynku, to istnieje możliwość doprowadzenia takiej samowolnej zmiany do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też PINB [...] wydał postanowienie Nr [...], w którym postanowił wstrzymać użytkowanie ww. lokalu handlowego. WINB zgodził się również z drugą częścią sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ w jego ocenie wykonanie ekspertyzy pozwoli na doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem i ma charakter dowodowy. W ten sposób upewni się, że wykonane roboty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jak i wskaże czy przedmiotowy lokal może być użytkowany jako lokal handlowy. Dopiero w sytuacji, kiedy to organ rozpatrujący sprawę dokona dokładnego ustalenia stanu faktycznego i pozbędzie się wszelkich wątpliwości, władny jest do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego wydanie przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia ma na celu wyjaśnienie spraw technicznych, niezbędnych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Ponadto WINB wskazał, iż przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym PINB [...], wydając rozstrzygnięcie w kwestii zaistniałej samowoli budowlanej, powinien współdziałać w uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków, z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek mieszkalny objęty jest ochroną konserwatorską. Dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia (jako wydanego z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a.) i zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącej, organ w ogóle nie badał przedmiotowej sprawy oraz nie dokonał sprawdzenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego lokalu użytkowego. Dodatkowo WINB zaakceptował fakt, że PINB nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdza, że organ ten stan ustali w późniejszej fazie postępowania. Wobec wstrzymania użytkowania ww. lokalu, zdaniem skarżącej, nie ma charakteru dowodowego. Ponadto organ powinien dokonać sprawdzenia, czy o zgodę na zmianę sposobu użytkowania wystąpiono przed 12 czerwca 1998 r. Pomimo tego nie mając żadnej wiedzy na ten temat i nie próbując ustalić stanu faktycznego stwierdził, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. WINB nie odniósł się ani słowem do argumentacji podniesionej w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. co oznacza, ze naruszył art. 107 k.p.a. i co potwierdza, że organ nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego sprawę, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. Skarżąca podniosła, że stroną postępowania dotyczącego użytkowania obiektów budowlanych jest właściciel lub zarządca tego obiektu, dotyczy to również postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek G. R., który nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego lokalu, który stanowi odrębny przedmiot własności. Oznacza to, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby niebędącej stroną niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2011 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zaskarżony akt nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający wymienionym przepisom, skutkiem czego nieprawidłowości dotknęły także uzasadnienia postanowienia, nie dokonano bowiem przeprowadzenia wszystkich dowodów, a także właściwej analizy i porównania stanu prawnego oraz faktycznego sprawy w sposób określony w wymienionych przepisach, skutkiem czego postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż zgromadzona dokumentacja sprawy, w świetle twierdzeń i wyjaśnień skarżącej nie dawała podstaw do formułowania materialnoprawnej oceny zmiany przeznaczenia obiektu, a przez to zastosowania środka polegającego na wstrzymaniu użytkowania lokalu handlowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Od samego początku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organy administracji są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00, LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie, organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Materialnoprawną podstawą postanowienia I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, był art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu: 1. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. 3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Warunkiem zastosowania powyższych regulacji było przede wszystkim ustalenie: Po pierwsze czasu, w którym doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż od tego zależy zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego, Po drugie, w razie ustalenia, że przepis ten ma zastosowanie w powyższym brzmieniu wykazanie jaka zmiana użytkowania nastąpiła, na czym miała ona polegać, tj, czy zmiana ta polegała na wykonaniu robót budowlanych (przesłanka z ust. 2 pkt 1), czy też zmiana nastąpiła bez wykonania robót (przesłanka z ust. 2 pkt 2). Dopiero po tych wstępnych ustaleniach, czyli stwierdzeniu, że do samowolnej zmiany przeznaczenia organ może rozważać podjęcie kroków zmierzających do legalizacji wykonanych robót. Tymczasem, pomimo tego, iż skarżąca kwestionowała zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, wskazując, iż nabyła go jako lokal użytkowy, a był on tak wykorzystywany już w latach pięćdziesiątych ub. wieku, organy (obu instancji) nie tylko nie ustaliły czasu, w którym mogła nastąpić zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (o ile rzeczywiście miała miejsce), to nawet nie wskazały, co miało taką podstawę zmiany stanowić, ogólnie tylko powołując w uzasadnieniu początkowo przesłanki wymienione w pkt 1, a w końcowej części uzasadnienia przesłanki występujące w pkt 2 ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego. Cytując jednak treść wymienionych wyżej przepisów w treści uzasadnienia organ nie poparł swoich twierdzeń, czy to o wykonywanych robotach, czy to o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wykonywania takich robót, jakimikolwiek ustaleniami faktycznymi. Tymczasem skarżąca wskazywała na określone zdarzenia i fakty w zażaleniu, do czego się jednak nie odniesiono. W toku postępowania sądowego wraz ze skargą i pismami procesowymi pełnomocnika skarżącej złożono liczne dowody i dokumenty, nie tylko potwierdzające, że do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego doszło znacznie wcześniej, niż lokal ten nabyła skarżąca, ale i wskazujące, że w odniesieniu do elewacji budynku (wystaw sklepowych) dokonywano robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto załączono ekspertyzę dotyczącą stanu budynku wraz z analizą możliwości zmiany sposobu użytkowania z listopada 2008 r., opinię techniczną, nadto wypisy z ksiąg wieczystych i Informację z Rejestru Lokali potwierdzające, że przedmiotowy lokal miał charakter użytkowy, a jak twierdzi skarżąca zmieniono jedynie branżę handlową, z piekarniczej na obuwniczą. Ponadto z wspomnianej ekspertyzy, chociaż sporządzonej w związku z zamiarem zmiany przeznaczenia lokali na piętrze, to jednak dotyczącej całego budynku, wynikają również okoliczności dotyczące technicznych aspektów parteru, co należy też rozważyć. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi należało uznać za zasadne, uznając że organy nie przeprowadziły postępowania w sposób określony wymienionymi wcześniej przepisami procedury administracyjnej, nie konfrontując twierdzeń i dowodów z posiadanym materiałem i nie dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co najmniej przyjmując przedwcześnie kwalifikację materialnoprawną z art. 71 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a w ślad za tym przedwcześnie stosując przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Wymienione uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero po zgromadzeniu dowodów, o których mowa w wyroku, ich ocenie, a także ocenie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, w tym udziału w charakterze strony G. R., można będzie podjąć zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ nadzoru budowlanego przeprowadzi zatem ponowne postępowanie dowodowe, z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu, odniesie się również do materiałów złożonych do akt sądowych, a dopiero po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwych kwestii rozważy, czy i na jakiej podstawie prawnej będzie można nadać sprawie dalszy bieg W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.