VII SA/Wa 364/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 364/04 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wyższej Szkoły [...] w S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2000 r. w zakresie zmiany konstrukcji garaży - prefabrykowane, ich ilości (obecnie 31 szt.) i planu zagospodarowania na dz. [...]przy ul. K. w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa: uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [..]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana w oparciu o art. 36 a ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Zmiana pozwolenia na budowę może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzja wydana w trybie art. 36 a w/w ustawy winna pozostawać w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, iż w obrocie prawnym znalazła się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 r., której okres ważności przewidziany był na jeden rok od daty sporządzenia. Decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zmieniająca pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. zapadła z naruszeniem art. 34 prawa budowlanego, gdyż została ona zmieniona, bez zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, iż w/w decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36 a ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt. 1 i art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nietrafnie i bezpodstawnie przyjął, że zmiana pozwolenia na budowę bez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowi rażące naruszenie art. 34 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy pominął fakt, że decyzja o warunkach zabudowy dla budowy zespołu mieszkaniowego – usługowego w tym garaży dwupoziomowych została wydana w dniu [...] września 1997 r. Decyzja obowiązywała do dnia [...] września 1998 r. Skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na budowę w dniu [...] września 1998 r., z zachowaniem terminu ważności decyzji, i na tej podstawie została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę. Prace budowlane zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Ponadto zdaniem skarżącej zmiana konstrukcji garaży z dwupoziomowych na jednopoziomowe nie wymaga wydania przez organ nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż inwestycja dotyczy tego samego terenu i niezmienione są granice inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym jest art. 36 a – Prawa budowlanego. W przepisach tej ustawy jest pewna grupa spraw podlegających mniej lub bardziej swobodnej ocenie organów administracji publicznej. Jedną z nich jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym to odstępstwo dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Analizując proces zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę zauważyć należy, że w tej decyzji zatwierdzeniu podlega: przeznaczenie obiektu, w tym jego funkcji, formy i konstrukcji oraz niezbędnych rozwiązań instalacji przewidzianych w obiekcie, jego forma architektoniczna, usytuowanie obiektu, w tym i w stosunku do sąsiedniej zabudowy, w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wpływ inwestycji na środowisko. Zgodnie z art. 36 a ust. 1 "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Przepis ten stanowi również, że w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, a więc prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym przypadku konieczne jest wykazanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że rezygnacja przez inwestora z pierwotnego zamiaru budowy zespołu garaży dwupoziomowych na rzecz jednopoziomowych wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawione sądowi akta administracyjne są niekompletne. Brak jest akt dotyczących wydania decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu garaży. Brak jest również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu, o którą udzielono tego pozwolenia. Wprawdzie na żądanie organu odwoławczego przesłano faksem decyzję nr [...]z dnia [...] września 1997 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla zespołu mieszkalno – usługowego (wariant "B" koncepcji zagospodarowania terenu), ale nie jest pewne czy zespół ten obejmuje "zespół garaży". Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego Sąd musi opierać się na dokumentach pewnych, a nie na przypuszczeniach lub domysłach. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 r. przesądziła o możliwości budowy tylko zespołu garaży dwupoziomowych i że zmiana pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (w części rozstrzygającej decyzji zmieniającej jest błąd co do daty tej decyzji) wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji " Tymczasem, zmieniona weryfikowaną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r." Strona musi wiedzieć o co chodzi organowi administracji publicznej, a w tym przypadku można jedynie mieć pewność, że jest to zadanie niedokończone. Nie wiadomo natomiast co miało wyrazić. Wskazane braki i uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może się ostać wobec oczywistego naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa i należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie pomijając stwierdzenia ogólne, które nie dotyczą istoty. Jeżeli dojdzie do wniosku, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. obejmuje budowę garaży, (jeżeli nie ma innej decyzji w tym przedmiocie) i uzna, że brak nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmienionego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, jest naruszeniem prawa, to musi wykazać, czy jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też naruszenie zwykłe, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.