VII SA/Wa 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi[...]. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 58 oraz art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z. o. o. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda M. decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ew. [...], położonej w S., gmina S.. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] września 2018 r., [...] Sp. z o. o., złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast przepis art. 58 § 2 k.p.a. stanowi, iż prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Pierwszą z przesłanek jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, drugą wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, trzecią dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, czwartą natomiast dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin (np. wniesienie odwołania). Niespełnienie choćby jednej z nich przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Organ wskazał, że decyzja Wojewody M. z [...] września 2018 r., nr [...], została doręczona pełnomocnikowi [...] Sp. z. o.o. – J. W. w dniu [...] października 2018 r. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., upłynął zatem [...] października 2018 r. Skarżąca [...] Sp. z. o. o. w dniu [...] października 2018 r. nadała odwołanie w placówce pocztowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie skarżącej uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynikało z doręczenia decyzji Wojewody J. W., która nie była pełnomocnikiem Spółki w przedmiotowym postępowaniu - zamiast stronie postępowania. Skarżąca Spółka podnosiła, że J. W. była jej pełnomocnikiem we wcześniejszym, innym postępowaniu. J. W. posiadała pełnomocnictwo do prowadzenia spraw spółki w zakresie wskazanym w pełnomocnictwie. W ocenie organu ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez [...] Sp. z. o. o. J. W., wynika, że posiada ona uprawnienia do reprezentowania Spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach oraz w sprawach związanych z prowadzoną przez Spółkę budową, eksploatacją a także z zakończeniem eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej, oraz do składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pełnomocnictwo to upoważnia J. W. do reprezentowania [...] Sp. z. o. o. także w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących spornej inwestycji. Udzielone pełnomocnictwo odnosi się do ogółu czynności dotyczących spraw związanych z prowadzoną przez Spółkę budową. Z pełnomocnictwa nie wynika, aby J. W. uprawniona była wyłącznie do reprezentowania ww. Spółki przed organem stopnia podstawowego. W związku z powyższym doręczenie decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r., nr [...] J. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłowe. Zdaniem organu, wnioskodawczyni - [...] Sp. z. o.o. - nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r., nr [...], nastąpiło bez jej winy. Okoliczność wskazana przez [...] Sp. z. o.o. tj. niedoręczenie decyzji stronie postępowania, a J. W., która nie była pełnomocnikiem Spółki nie przesądza jeszcze o braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od powołanej decyzji. J. W. przysługiwało prawo do reprezentowania [...] Sp. z o.o. na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności wskazane przez [...] Sp. z. o. o. nie świadczą o obiektywnej niemożliwości dochowania przez wnioskodawczynię terminu do złożenia odwołania. W szczególności, jak wskazała skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu, J. W. posiadała pełnomocnictwo do prowadzenia spraw spółki w zakresie wskazanym w pełnomocnictwie. Zatem w chwili doręczenia zaskarżonej decyzji przysługiwało jej prawo do reprezentacji spółki. Fakt nieprzekazania przez J. W. mocodawcy decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r., nie stanowi usprawiedliwienia niezłożenia przez niego odwołania w terminie. J. W. w chwili doręczenia decyzji pozostawała w stosunku prawnym z [...] Sp. z o.o. Brak należytej komunikacji pomiędzy [...] Sp. z o.o., a J. W. nie świadczy o braku winy wnioskodawczyni. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r., zostało również doręczone J. W. jako pełnomocnikowi [...] Sp. z o.o., która odebrała je osobiście. Z akt sprawy nie wynika, aby J. W. poinformowała o braku umocowania do występowania w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe odmówiono [...] Sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyniło zbędnym konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. [...] sp. z o.o., wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu pomimo uprawdopodobnienia, a wręcz udowodnienia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony i spowodowane było niewłaściwym kierowaniem korespondencji do osoby nie będącej pełnomocnikiem strony, 2. art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nieprawidłowy, co skutkowało niemożnością poznania motywów działania organu; 3. art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy; 4. art. 7, 7a oraz 7b i 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem; 5. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga jest zasadna. Istotą sprawy była ocena czy doręczenie J. W. w dniu [...] października 2018 r., decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r., było prawidłowe gdyż w tym czasie była ona pełnomocnikiem Spółki [...] w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Gdyby odpowiedź na to pytanie była pozytywna, to czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody M., o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., upłynąłby [...] października 2018 r. Skoro Spółka z o. o. [...] nadała odwołanie od decyzji Wojewody M. w dniu [...] października 2018 r., to doszłoby do zawinionego uchybienia terminu do jego wniesienia, a to z kolei czyniłoby zaskarżone postanowienie prawidłowym. W aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...], znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez [...] Sp. z o. o. – J. W., z którego wynika, że posiada ona uprawnienie do reprezentowania Spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach oraz w sprawach związanych z prowadzoną przez Spółkę budową, eksploatacją, a także z zakończeniem eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej, oraz do składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia jednak wymaga, że pełnomocnictwo to zostało złożone przez J. W. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia budowlanego na rzecz [...] Sp. z o. o., który został przez nią podpisany. Jakkolwiek zakres analizowanego pełnomocnictwa jest na tyle szeroki, iż mógłby stanowić podstawę do działania pełnomocnika w postępowaniu nadzwyczajnym, to jednak pamiętać należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego zostało wszczęte z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę jest nową, odrębną sprawą administracyjną. Często postępowania takie prowadzone są po wielu latach od wydania kwestionowanej w nim decyzji. Tym samym nie można automatycznie rozciągać na to postępowanie uprawnień pełnomocnika, ustanowionego w postępowaniu zwyczajnym, które zakończyło się kwestionowaną decyzją. Pojawienie się pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym rozpoczyna się wraz z powzięciem przez organ informacji o jego ustanowieniu. Zatem - stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a. - dopiero dołączenie przez pełnomocnika do akt pełnomocnictwa determinuje skutek prawny w postaci skutecznego ustanowienia pełnomocnika. Pełnomocnik musi przedstawić pełnomocnictwo organowi w danej, konkretnej sprawie poprzez złożenie pełnomocnictwa do akt postępowania, nie można domniemywać jego istnienia na podstawie pełnomocnictwa złożonego w innej sprawie administracyjnej. Dotyczy to także sytuacji, gdy pełnomocnictwo udzielone zostało do prowadzenia wszelkich spraw, jednakże złożone zostało w innym postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że strona może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu dopiero po wszczęciu tego postępowania. Obowiązek organu dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika aktualizuje się od chwili złożenia do akt konkretnego postępowania dokumentu pełnomocnictwa, o określonym zakresie umocowania. Okoliczność, iż w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...], złożone zostało pełnomocnictwo dla J. W. udzielone przez Spółkę [...] w dniu [...] stycznia 2017r., nie była wystarczająca do uznania, że obowiązuje ono także w nadzwyczajnym – wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym. Faktem jest, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] września 2018 r., zostało dostarczone J. W. jako pełnomocnikowi [...] Sp. z o.o., która odebrała je osobiście i nie informowała organu o braku umocowania do występowania w przedmiotowej sprawie. Wbrew jednak argumentacji GINB fakt, że po otrzymaniu zawiadomienia J. W. nie poinformowała organu, że nie jest pełnomocnikiem Spółki, nie sanuje działania w zakresie braku prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie, do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Reasumując, strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (wyroki NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06, z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 690/12). To wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowana przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyrażona poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowania strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw, w innym wcześniej toczącym się postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 58 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu mimo uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony, co spowodowane było kierowaniem korespondencji do osoby nie będącej pełnomocnikiem strony w nadzwyczajnym postępowaniu. Organ przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny Sądu, jako niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia o prawidłowej treści. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).