VII SA/Wa 368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. M.-B., E. M., J. M., M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania budynku skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] znak: [...] v Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 zpóźn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu zażaleń złożonych przez M. M. i M. M.-B. oraz E. i J. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], wymierzające M. M. i M. M.-B. oraz E. i J. M. karę w wysokości 75 000 zł (siedemdziesięciu pięciu tysięcy zł) z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku pracowni obuwia z częścią biurową usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeka po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w dniu 11 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1216/11, uchylający postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., którym orzekł o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], z uwagi na nieprawidłowe określenie adresata postanowienia. Organ powołał się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270) w dalszym ciągu p.p.s.a., który wiąże go w niniejszej sprawie. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, iż: "Dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Ustawa Prawo budowlane nie definiuje "inwestora". W orzecznictwie przyjmuje się, że jest nim osoba, która organizuje, finansuje budowę, co do zasady jest nią ten na rzecz kogo doszło do wydania pozwolenia na budowę. Obrót cywilnoprawny nieruchomością objętą inwestycją nie kreuje zmiany po stronie adresata decyzji pozwolenia na budowę wydanej wcześniej. Inwestorem, na rzecz którego dochodzi do wydania pozwolenia na budowę może być podmiot, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości pod inwestycję, ale ma prawo dysponowania nią na cele owej inwestycji pochodzące ze zgody właściciela. Przymiot inwestora, i adresata kary w trybie art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane określa zatem decyzja pozwolenia na budowę". Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]września 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia M. M. na budowę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004r. Starosta [...] wyraził zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę budynku pracowni obuwia z częścią biurową na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] na E. i J. M., M. M.-B. oraz M. M. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy słusznie nałożył karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania na E. i J. M., M. M.-B. oraz M. M., a także prawidłowo wyliczył wysokość kary na kwotę 75 000 zł, na podstawie art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że w sprawie dwukrotnie składano wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Pierwszy wniosek został złożony w dniu [...] czerwca 2008r., jednakże w związku z pismem M. M.-B. dotyczących nieuregulowanej sytuacji prawnej inwestycji, organ powiatowy wstrzymał się z przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania administracyjnego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzono oględziny obiektu. Podczas wizji stwierdzono, iż obiekt jest użytkowany, co potwierdza dokumentacja fotograficzna, na której widoczni są pracownicy pracujący przy stanowiskach pracy. Wobec nieprzedłożenia pozwolenia na usytuowanie, organ stwierdził, iż przystąpiono do użytkowania obiektu samowolnie już w dniu [...] kwietnia 2010 r. i w tej dacie organ dowiedział się o tym fakcie. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przedawnienia kary wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przedawnienie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania, może nastąpić w dwóch różnych okresach (tj. trzyletnim i pięcioletnim). Pierwszy z nich (3-letni) ma zastosowanie w sytuacji, w której inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Natomiast drugi, 5 lat, ma zastosowanie w sytuacji niezłożenia zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu - wówczas kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie może zostać nałożona po upływie 5-letniego okresu od dnia, w którym powstał obowiązek złożenia właściwemu organowi zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania (czyli od dnia rzeczywistego przystąpienia do użytkowania). Zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie złożono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przyjęto trzyletni termin przedawnienia, co potwierdzają wpisy z dziennika budowy. Wynika z nich, iż roboty budowlane były realizowane w okresie od [...] września 2003 r. do [...] stycznia 2005r. i zostały zakończone w 2005 roku. W związku z nieprawidłowościami w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przebudowę elementów przeciwpożarowych zakończono w 2010 roku. Powyższe potwierdza stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] dotyczące zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z dnia [...] listopada 2010 r. Organ podkreślił, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. o obciążeniu opłatą za wykonane czynności kontrolne w związku z wydaną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. o nałożeniu obowiązków stwierdza jedynie, iż w dniu [...] listopada 2005r. została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ujawnione zostały uchybienia sanitarne, jednakże nie potwierdza ona, czy obiekt był użytkowany. Organ stwierdził, że fakt użytkowania nie może być domniemany, wobec czego, w jego ocenie, datą przystąpienia do użytkowania, która została protokolarnie stwierdzona jest dzień przeprowadzenia oględzin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], tj. [...] kwietnia 2010 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli M. M. – B., E. M. i J. M., zaskarżając postanowienie w części dotyczącej nałożenia na nich kary oraz zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący posiadają status strony postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organy obu instancji pominęły fakt, że nie są już właścicielami, ani nie posiadają jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] marca 2010 r. Rep. [...] zbyli swoje udziały w nieruchomości na rzecz M. M. Umowa przeniesienia własności została zawarta przed oględzinami, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2010 r., a jej skutkiem jest to, że utracili interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z dniem zawarcia umowy na M. M. przeszły wszelkie korzyści, jak również ciężary z tego faktu wynikające. Powyższe postanowienie zaskarżył również M. M., który podniósł zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 21 § 1 pkt 2, 59 § 1 pkt 9, 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 59 g ust. 5 ustawy Prawo budowlane i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący podkreślił, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy oraz złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Dodatkowo podniósł zarzut przedawnienia kary. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wymierzające M. M., M. M.-B. oraz E. i J. M. karę w wysokości 75 000 zł (siedemdziesięciu pięciu tysięcy zł) z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku pracowni obuwia z częścią biurową usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Należy podnieść, że postanowienie kontrolowane w niniejszej sprawie zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w dniu 11 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1216/11. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Konsekwencją oceny prawnej są wskazania co do dalszego postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości postępowania. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. wydanego w sprawie VII SA/Wa 1216/11 wynika, że organ dopuścił się naruszenia prawa nakładając karę w wysokości 75 000 zł tylko wobec jednego z odwołujących się, a z pominięciem pozostałych jej adresatów, co skutkowało naruszeniem zakazu reformationis in peius. Ponadto organ miał za zadanie określić kiedy faktycznie i kto przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu, jak również kwestię stosowania do kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisów podatkowych normujących kwestię przedawnienia, a ponadto zapewnić stronom realizację zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił wytyczne Sądu. Przede wszystkim organ prawidłowo ustalił adresata kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tj. inwestorów E. i J. M., M. M. – B. oraz M. M., czyli osoby na rzecz których nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Prawidłowo zatem organ nie uwzględnił okoliczności wyzbycia się przez współwłaścicieli na rzecz M. M. udziałów we własności budynku, albowiem obrót cywilnoprawny nieruchomością nie powoduje zmian po stronie inwestorów i jednocześnie adresatów decyzji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Utrata przez zbywców nieruchomości przymiotu inwestorów mogłaby nastąpić jedynie w wyniku przeniesienia na rzecz M. M. pozwolenia na budowę, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niewadliwie także przyjął, iż wobec złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu do przedawnienia kary miałby zastosowanie termin trzyletni, liczony od dnia 28 kwietnia 2010 r., kiedy protokolarnie stwierdzono fakt użytkowania obiektu podczas oględzin budynku pracowni obuwia wraz częścią biurową. Biorąc pod uwagę, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nałożenia kary zostało wydane w dniu [...] stycznia 2011 r., zarzut przedawnienia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania należało uznać za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należało wskazać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, a organ zagwarantował stronom czynny udział w postępowaniu. Pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z akt administracyjnych wynika, że powyższe zawiadomienie zostało doręczone M. M. w dniu [...] grudnia 2012 r. zatem do dnia 27 grudnia 2012 r. skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i dokonania ewentualnych czynności procesowych. W ocenie Sądu wskazany termin był wystarczający na zapoznanie się z materiałem zebranym w sprawie oraz złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Okoliczność, że wniosek skarżącego o przedłużenie wskazanego terminu do 14 dni nie został uwzględniony przez organ nie stanowi naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. II GSK 431/12, Lex 1145527; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. II GSK 1142/11, Lex nr 1270072). Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).