VII SA/Wa 368/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 460 zł. ( czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 368/14 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą odmówiono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...]z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej J. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-magazynowego z infrastrukturą techniczną obejmującą część biurową w G., gmina [...], nr ewid. działki [...]i [...]– stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2011 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...]z dnia [...]maja 2009 r. Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego z infrastrukturą techniczną (obiekt kategorii XVIII), na działce nr ewid. [...] i [...]w G., gmina [...]. Decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]udzielił pozwolenia na użytkowanie "dla budynku biurowo-magazynowego wraz z infrastrukturą techniczną w części obejmującej część magazynową z wyłączeniem części biurowej" na w/w działce. Decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]udzielił, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na użytkowanie części biurowej w/w budynku biurowo-magazynowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wskazując jako przesłankę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podstawą wznowienia było powzięcie przez organ wiadomości o nieprawidłowościach dotyczących wyrobu budowlanego zastosowanego w przyjętej do użytkowania części biurowej budynku biurowo-magazynowego. O nieprawidłowościach w tym zakresie organ został poinformowany pismem z dnia 25 października 2010 . przez P. S., który wskazał, że jest producentem pasów międzykondygnacyjnych budynku biurowego dla J. Sp. z o.o. – wyrobu przeznaczonego do jednostkowego zastosowania w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. nr 92, poz. 881 ze zm.). Zgodnie z brzemieniem wskazanego przepisu dopuszczone do jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym są wyroby budowlane wykonane według indywidualnej dokumentacji technicznej, sporządzonej przez projektanta obiektu lub z nim uzgodnionej, dla których producent wydał oświadczenie, że zapewniono zgodność wyrobu budowlanego z tą dokumentacją oraz z przepisami. W rozpatrywanej sprawie P.S. zarzucił, że oświadczenie, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie zostało złożone przez generalnego wykonawcę I., który nie był uprawniony do złożenia takiego oświadczenia. We wznowionym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...]marca 2011 r. zobowiązał J.Sp. z o.o. do uzupełnienia przedłożonego oświadczenia o zapewnieniu zgodności wykonanych pasów międzykondygnacyjnych z dokumentacją techniczną oraz przepisami. Inwestor przedstawił żądane dokumenty. Nadto kierownik budowy w złożonych wyjaśnieniach wskazał, że wadliwe pasy międzykondygnacyjne wykonane przez firmę P. S. odpadły od elewacji w związku z czym generalny wykonawca budynku I.zamontował nowe pasy. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, którą na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W stosunku do decyzji z dnia [...]kwietnia 2011 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze i decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ uznał, że kontrolowana decyzja rażąco art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzi wątpliwości, iż decyzję o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ prowadzący wznowione postępowanie może wydać tylko po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia i jednoznacznym ustaleniu, że przesłanka, o której mowa w jednym z punktów art. 145 § 1 kpa nie wystąpiła. Zdaniem organu nadzoru prowadząc postępowanie wznowieniowe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił "w sposób należyty czy istniały w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę okoliczności faktyczne, o których organ wydając decyzję wiedzy nie posiadał." Ustalony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny i dokonaną oceną prawną podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego który decyzją z dnia [...]grudnia 2013 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania J.Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powtórzył, że kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie części biurowej budynku biurowo-magazynowego z infrastrukturą techniczną. Podstawą wydania decyzji było ustalenie, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż inwestor przedłożył oświadczenie, o którym mowa wart. 10 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, złożone przez generalnego wykonawcę inwestycji. Stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku przesłanek wznowienia, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest błędne. W sprawie w związku z wnioskiem J.Sp. z o.o. o pozwolenie na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]przeprowadził w dniu 1 marca 2010 r. kontrolę obowiązkową obiektu. W pkt. 8.3. protokołu kontroli zapisano, że "wbudowane wyroby budowlane posiadają dokumenty potwierdzające ich dopuszczenie do obrotu powszechnego i są na ogół stosowane w budownictwie." Na podstawie wyników powyższej kontroli decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]udzielił J. Sp. z o.o. pozwolenia użytkowanie. W dniu 6 maja 2010 r., a więc już po wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dostarczone zostało oświadczenie generalnego wykonawcy – I. o zgodności zastosowanego wyrobu przeznaczonego do jednostkowego zastosowania z dokumentacją techniczną oraz z przepisami, zakwestionowane następnie przez producenta wyrobu budowlanego P. S. w piśmie z dnia 25 października 2010 r. Powyższe, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwala na przypuszczenie, że okoliczność faktyczna jaką jest to, że na elewacji budynku biurowego zamontowano pasy międzykondygnacyjne stanowiące wyrób jednostkowego zastosowania była nowa i nie znana organowi, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W innym przypadku organ nie wznawiałby z urzędu postępowania. Świadczyć o tym może również zapis w protokole z obowiązkowej kontroli oraz fakt przedłożenia stosownego oświadczenia przez generalnego wykonawcę dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazana okoliczność faktyczna prawdopodobnie istniała zatem w dniu wydania decyzji ostatecznej i miała istotne znaczenie dla sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił nadto oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionej w kontrolowanej decyzji, co do braku wpływu okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę wznowienia na wydaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu uzupełniona we wznowionym postepowaniu dokumentacja o złożone przez generalnego wykonawcę oświadczenie dotyczące wyrobu jednostkowego jest nadal wadliwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych oświadczenie takie może być wydane wyłącznie przez producenta wyrobu budowlanego, a nie przez wykonawcę. Powyższe ustalenia w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwalają na bezsporne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 pkt. 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła J. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzucając błędnie ustalony stan faktyczny czego konsekwencją było błędne zastosowanie przepisów prawa. Skarżący wyjaśnił, że wadliwie zamontowane przez projektanta/wykonawcę P. S. pasy międzykondygnacyjne zostały zerwane z budynku przez silny wiatr. W tej sytuacji generalny wykonawca budowy odpowiedzialny za oddanie obiektu do eksploatacji zamontował inne pasy, które zaprojektował i wykonał we własnym zakresie. Dokumentacja tego wyrobu będącego wyrobem jednostkowym została dostarczona do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z opóźnieniem. Nie mniej jednak dokumentacja ta została sporządzona przez podmiot będący projektantem i producentem wyrobu (I.), co oznacza, że złożone oświadczenie w tym zakresie było prawidłowe. Wskazał nadto, że wykonawca pierwotnie zastosowanych pasów międzykondygnacyjnych rozpoczął spór z inwestorem o zapłatę za swoją usługe (dostarczenie i montaż pasów międzykondygnacyjnych swojego projektu i wyrobu). Ze względu na niemożność uzyskania zapłaty za wadliwie wykonane zadanie, wszczął szereg postępowań przed różnymi organami, starając się podważyć decyzje administracyjne i działania osób zaangażowanych w oddanie do użytku obiektu budowlanego. W toku wznowienia postepowania o pozwolenie na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uwzględnił, ze uzupełniona została, chociaż z opóźnieniem dokumentacja budowy oraz uznał, że wpisy do dziennika budowy związane są z dwukrotnym wykończeniem elewacji – najpierw przed zgłoszeniem do odbioru, z użyciem elementów dostarczonych przez P. S., a potem po zgłoszeniu do odbioru – z użyciem elementów I.. Oceniając stan budowy i zakres uzupełnionej dokumentacji w ramach wznowionego postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowlanego ustalił, ze budowa kwalifikuje się do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem skarżącego powyższe ustalenia dają podstawę do przyjęcia, ze organ błędnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 kpa zamiast art. 151 § 2 kpa, gdyż w niniejszej sprawie ponownie, prawidłowo przeprowadzone, po wznowieniu postępowanie powinno doprowadzić do wydania takiej samej decyzji, jak dotychczasowe rozstrzygnięcie, a w takiej sytuacji decyzji ostatecznej nie uchyla się. Niezależnie od powyższej argumentacji skarżący podniósł, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wywodził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na ocenę, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, ze zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym "rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa, o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2013 r. którą utrzymano w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]kwietnia 2011 r. odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] marca 2010 r. udzielającej J.Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-magazynowego z infrastrukturą techniczną, obejmującego część biurową budynku położonego w G., gmina [...], nr ewid. działki [...]i [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z tym przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej, bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. Organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu obowiązany był wykazać, że doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa i że naruszenie to miało rażący charakter, z uwzględnieniem przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa. Takiego uzasadnienia organy nadzoru nie przedstawiły. Wskazać także należy, że we wznowionym postępowaniu organ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) obowiązany był ustalić czy wystąpił podstawa wznowienia – w niniejszej sprawie "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" oraz czy są one istotne dla sprawy. Muszą one bowiem dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadnionych. Takie ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]były poczynione i doprowadziły do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa. Kwestionując wydane we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie organy nadzoru nie tylko nie wykazały, jak podniesiono wyżej, przesłanek rażącego naruszenia prawa, ale oparły się na "przypuszczeniu", że okoliczność faktyczna jaką jest to, że na elewacji budynku biurowego zamontowano pasy międzykondygnacyjne stanowiące wyrób jednostkowego zastosowania była nowa i nie znana organowi, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, "gdyż w innym przypadku organ nie wznawiałby z urzędu postępowania". Argumentacja ta jest nie do zaakceptowania. Podkreślić w związku z tym należy, że jedną z naczelnych zasad postepowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i tylko wyjątkowo, w określonych przez kpa przypadkach możliwe jest wzruszenie decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu (a więc także nadzwyczajnym) obligowało organ do wykazania i szczególnie wnikliwej oceny przesłanego rażącego naruszenia prawa czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z tych względów uznając, ze zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.