VII SA/Wa 369/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania okresowej kontroli budynku i przedstawienia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 369/16 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M L, A O, Z R, Rolniczej Spółdzielni, Produkcyjnej - [...], R R-P, J R, A S, J S, Z S, Z Ł, K Ł, M S, J S, K T, S T, I T, K T, M T, A T, E W, H W, M B, R H, E H, I H, J K, J K, K L, J L, J Ł, B Ł od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015r., Nr [...], nakazującej odwołującym się przeprowadzenie kontroli okresowych, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ podał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w [...] w dniu [...].09.2015r., [...].09.2015r. i [...].10.2015r. wykazały, że na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...] znajduje się parterowy budynek mieszkalny, murowany z cegły na fundamencie kamiennym, ściany otynkowane, dach drewniany kryty papą, kominy z widocznymi ubytkami cegieł. Na ścianach budynku widoczne były liczne pionowe i poziome pęknięcia. Ponadto stwierdzono duże zużycie pokrycia dachowego z uwagi na upływ czasu i brak jakichkolwiek remontów. Jak ustalono w budynku użytkowane były trzy mieszkania stanowiące ponad połowę całego obiektu. W mieszkaniu zamieszkanym przez A S stwierdzono brak wentylacji, zawilgocenie ścian do wysokości ok, 0,5m. Betonowe schody prowadzące do tego mieszkania miały liczne ubytki i spękania. W mieszkaniu zamieszkanym m.in. przez P B stwierdzono pęknięcia ściany w miejscu gdzie wcześniej usytuowany byt piec węglowy. W korytarzu ugięcie drewnianego stropu, zawilgocenie ścian oraz brak wentylacji. W mieszkaniu zamieszkanym przez J G stwierdzono nieregularne pęknięcie od fundamentu do stropu zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz budynku. W czwartym mieszkaniu (niezamieszkałym) stwierdzono silne ugięcie części połaci dachowej. Ponadto stwierdzono brak orynnowania na całej powierzchni dachu. Z oświadczenia osób obecnych podczas kontroli wynikało, że nie były przeprowadzane żadne kontrole okresowe. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - decyzją z dnia z dnia [...].10.2015r., Nr [...], nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku przeprowadzenie: - kontroli okresowej rocznej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska oraz przewodów kominowych, - kontroli okresowej pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, kontrolą tą miała być objęte również instalacja elektryczna i piorunochronna w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Ponadto w decyzji nałożono obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku. Od powyższej decyzji odwołali się M L, A O, Z R, Rolniczej Spółdzielni, Produkcyjnej - [...], R R-P, J R, A S, J S, Z S, Z Ł, K Ł, M S, J S, K T, S T, I T, K T, M T, A T, E W, H W, M B, R H, E H, I H, J K, J K, K L, J L, J Ł, B Ł. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie potwierdzono zaistnienie przesłanek uprawniających organ I instancji do wydania takiej decyzji. Współwłaściciele przedmiotowego budynku nie posiadają protokołów okresowych kontroli o jakich mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym mieć wpływ na bezpieczeństwo jego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez PINB nakazu o jakim mowa w art. 63 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. było zasadne. Stwierdzenie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, skutkuje nakazaniem przeprowadzenia kontroli. Organ może żądać również przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (ust. 3). W przypadku zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, niezależnie od ustawowo określonych minimalnych terminów kontroli, uzasadnione jest ochroną podstawowych dóbr (życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska) nakazanie przeprowadzenia ww. kontroli. Nakaz ten nie jest uzależniony od zaistnienia stanu bezpośredniego zagrożenia dóbr chronionych przepisem. Wystarczające jest stwierdzenie przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego może stworzyć takie zagrożenie. Działania organu mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają zapobiegać negatywnym skutkom, do których może doprowadzić nieodpowiedni stan techniczny obiektów budowlanych. W sytuacji zaistnienia stanu bezpośredniego zagrożenia dóbr chronionych może być już za późno na podejmowanie działań kontrolnych, w związku z czym przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego nie spełni celu, któremu służy. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu organ uznał, iż pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane na właścicielu obiektu ciąży obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym, w tym obowiązek przeprowadzania stosownych kontroli okresowych wymienionych w art. 62 ustawy. Obowiązek wykonania kontroli okresowych ma na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przeprowadzanie takiego rodzaju przeglądów i ocen stanu technicznego ma zapewnić utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowanego obiektu budowlanego. Ocena działań osób zamieszkujących przedmiotowy budynek nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek znajduje się w stanie technicznym zagrażającym zdrowiu i życiu osób w nim przebywających; 2. art. 68 ust. 1-3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, bowiem budynek grozi zawaleniem, a przebywają w nim ludzie, w tym dzieci; 3. art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności faktycznych, zwłaszcza faktu, że budynek należy do kilku współwłaścicieli, działania współwłaścicieli zmierzają w kierunku eksmisji nielegalnie przebywających lokatorów w budynku. Współwłaściciele mają świadomość, że budynek jest w stanie niezdatnym do użytkowania i winien być natychmiast rozebrany - przez co organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a.; 4. sprzeczność decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, niecelowość przeprowadzenia kosztownych kontroli okresowych, w sytuacji gdy współwłaściciele zmierzają do zburzenia budynku, prowadzone jest postępowanie eksmisyjne - sygn. akt: [...] C [...]. 5. art. 107 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie; 6. brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji wątpliwości i niejasności, co do okoliczności faktycznych. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz nakazania opuszczenia przedmiotowej nieruchomości i rozbiórki w trybie art. 68 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany przez współwłaścicieli. Nie czerpią oni korzyści majątkowych w związku z jej posiadaniem. Budynek w nieokreślonym czasie zasiedlili bezdomni i zajmują go bez tytułu prawnego. Lokatorzy przyczyniają się do niszczenia budynku, demontują elementy drewniane konstrukcji, przeznaczając je na opał. Współwłaściciele nieruchomości w dniu [...] listopada 2015 r. wezwali kolejno P i M B, A i A S oraz J G do opuszczenia pomieszczeń zajmowanych bez tytułu prawnego, znajdujących się w budynku w [...] przy ul. [...]. Osoby te zostały poinformowane o przeznaczeniu budynku do rozbiórki. W związku z tym, iż osoby bezprawnie zajmujące nieruchomość nie zastosowały się do wezwania, Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...] wystąpiła do sądu z powództwem o eksmisję, sygn. akt: [...]. Nie można winić współwłaścicieli budynku za szkody powstałe wskutek działań osób bezprawnie zajmujących budynek. Decyzja PINB w [...] nakazująca natychmiastowe przeprowadzenie kontroli wynikała z faktu zamieszkiwania przedmiotowej nieruchomości przez kilka osób. Organ mógł już na podstawie zebranych materiałów wydać decyzję o natychmiastowym opuszczeniu budynku, by nie dopuścić do wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia użytkowników obiektu. Jednocześnie PINB, wskazał iż w przypadku, gdy remont obiektu z uwagi na jego zły stan techniczny okaże się nieuzasadniony technicznie i ekonomicznie, a właściciele zdecydują o rozbiórce obiektu w całości, należy odstąpić od przeprowadzenia kontroli okresowych obiektu. Budynek w istocie przeznaczony jest do rozbiórki, co nastąpi po wydaniu przez Sąd postanowienia o eksmisji osób, które go nielegalnie zajmują. Organu nie wzięły pod uwagę niecelowości remontu z punktu widzenia interesu współwłaścicieli. Remont budynku jest nieuzasadniony, jego stan grozi zawaleniem. Choć inspektorzy uznali, że obiekt jest w złym stanie, to nie odnieśli się do konieczności jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, wydane w niniejszej sprawie decyzje, zawierające określone nakazy nie są prawidłowe. Materiał dowodowy przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazywał bowiem na to, że zachodzi konieczność sprawdzenia stanu technicznego elementów budynku, instalacji, przydatności do użytkowania obiektu, jego estetyki, stanu instalacji elektrycznej i piorunochronnej - albowiem ich stan tak jak i całego budynku był w sposób oczywisty zły, co zostało zobrazowane i opisane przez organ I instancji. Tymczasem nałożenie obowiązku dokonania kontroli okresowej rocznej i pięcioletniej ma w gruncie rzeczy charakter prewencyjny, zapobiegający możliwym negatywnym skutkom, które jednak nie są widoczne wprost i wymagają oceny fachowej. Organ odwoławczy wprawdzie słusznie wskazał, że nakaz ten nie jest uzależniony od zaistnienia stanu bezpośredniego zagrożenia dóbr chronionych przepisem, ale istnienie takiego stanu, powoduje konieczność podjęcia zdecydowanie odmiennych działań organu nadzoru budowlanego, niźli nakaz wykonania kontroli rocznej i pięcioletniej. Dopiero bowiem w następstwie wykonania kontroli oraz wskazań z nich wynikających, organy mogą podejmować dalsze działania. Ten właśnie aspekt przedmiotowych nakazów we własnych rozważaniach teoretycznych, zauważył organ odwoławczy, tyle że był on nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaistnienia stanu bezpośredniego zagrożenia dóbr chronionych, może być już za późno na podejmowanie działań kontrolnych, w związku z czym przeprowadzenie kontroli okresowych w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego nie spełni celu, któremu służy. Decyzja została wydana w sposób bezrefleksyjny po stwierdzeniu, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu musiał skutkować wydaniem nakazu przeprowadzenia obowiązkowych kontroli okresowych oraz przedstawienia ekspertyzy technicznej ww. budynku. Organ nie ocenił poczynionych ustaleń faktycznych w sposób logiczny i racjonalny, który potwierdzałby, że adekwatnym w stanie faktycznym sprawy jest sprawdzenie czy elementy budynku i instalacje wymagają kontroli w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Pominął bowiem cel tej regulacji. Należy wskazać, że w każdym przypadku kontroli okresowych, ich istotą jest sprawdzanie, w tym konkretnym wypadku w zakresie podanym w decyzji, czy obiekt jest utrzymywany w odpowiednim stanie technicznym. W sprawie doszło zatem do wadliwej subsumcji normy prawnej z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego. Z pewnością bowiem przedstawienie wyników nakazanych kontroli okresowych, samo w sobie nie przyczyni się do poprawy stanu budynku, nie usunie istniejącego zagrożenia wynikającego z faktu, iż budynek jest w bardzo złym stanie technicznym. Stan tego budynku oprócz ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, wynika również z dowodu, który Sąd administracyjny dopuścił na rozprawie, to jest ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. G T, w czerwcu 2016r. Organ naruszył art. 80 k.p.a., bowiem nie ocenił prawidłowo istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego. W szczególności nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pominął stan techniczny budynku jako całości. Nie odniósł się też do twierdzeń skarżącego w zakresie konieczności rozbiórki obiektu (zamiaru jej dokonania przez współwłaścicieli) i zagrożenia jego zawaleniem. Te zaś okoliczności miały zdaniem Sądu istotne znaczenie, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy bezkrytycznie powielił ocenę prawną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, natomiast gdyby ocenił należycie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i racjonalnie odniósł się do treści odwołania, wynik sprawy byłby odmienny od zawartego w zaskarżonej decyzji. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przywołane przepisy k.p.a., a w efekcie również art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, a zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego było - w ocenie Sądu - nieadekwatne do stanu faktycznego. W dalszym postępowaniu, rozpoznając sprawę administracyjną w jej całokształcie, organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny być zastosowane w odniesieniu do przedmiotowego obiektu. Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 500 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem i 17 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.