VII SA/Wa 37/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym " O." w Likwidacji w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Wojewoda [...]i decyzją z dnia [...] maja 2008r,po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 kpa- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Starosty K. z dnia [...].01.2008r. Znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną, na działce Nr [...] w miejscowości P., gm. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wójt Gminy P., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), decyzją z dnia [...].10.1994r. Znak: [...] udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "O." w P. pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych, na działce Nr [...] o powierzchni 20,24 ha położonej w P.. Pozwoleniem objęto: infrastrukturę techniczną (komunikacyjną i instalacyjną), zagospodarowanie terenów zielonych, budowę domków jednorodzinnych o ogólnej ilości 197 sztuk, z zastosowaniem 7 typów domów (oznaczonych lit. A, B, C, D, E, F, G), ogrodzenia posesji, wybudowanie centrum handlowo-usługowego. Następnie decyzją z dnia [...].12.1994r. został zatwierdzony projekt podziału działki Nr [...] położonej w P., stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej "O.". W wyniku podziału powstały działki o numerach od [...] do [...], w tym również działka Nr [...] o powierzchni 644 m2. Analiza załącznika graficznego do pozwolenia na budowę z dnia [...].10.1994r. wykazała, że na terenie, który po podziale został oznaczony jako działka Nr [...] ww. pozwolenie na budowę przewiduje realizację budynku mieszkalnego typu "B". W dniu [...].12. 2007r do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek Pana J. N. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, na działce Nr [...] w P.., do którego inwestor załączył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4 egz. projektu budowlanego planowanej inwestycji, a także decyzję Nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2007r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce Nr [...] w P. W dniu[..].01.2008r. Starosta K. wydał decyzję Nr [...] Znak: [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu J. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną zlokalizowanego na działce Nr [...] w P. Analizując treść obu decyzji, organ doszedł do wniosku, że nie istnieje tożsamość spraw rozstrzygniętych decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...].1O.1994r. i decyzją Starosty K. z dnia [...].01.2008r., bowiem w sprawach tych występują inne strony postępowania, inny jest przedmiot spraw, a także zmienił się stan faktyczny dotyczący własności działki. Dlatego też, zdaniem organu, nie można stwierdzić, by decyzja Starosty K. z dnia [...].01.2008r. Znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany I wydano J. N. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] w P., dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy P. z dnia [..]10.1 1994r. udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinny "O." w P. pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych na działce Nr [...] w P. Organ wskazał, że na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestor uzyskuje prawo do realizacji inwestycji, lecz nie jest to obowiązek. Skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. utraciła tytuł prawny do działki Nr [..], to należy stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [..].10.1994r. stała się niewykonalna w zakresie inwestycji przewidzianej na tej działce Z tych względów organ uznał, że decyzja Starosty K. z dnia [...].O1.2008r. nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa., ani nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wmyśl art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..].10.2008r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "O." w Likwidacji - umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz.1118 z późn zm.). Stosownie do ww. przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "O." utraciła tytuł prawny do działki nr [...]. Według odpisu z Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w K., właścicielami działki nr [..] są Państwo M. i J. N . Z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia [..].01.2008r., wynika, że zaprojektowany obiekt budowlany będzie usytuowany w odległości: 4m, 5m, 15m, 7,5m od granicy działek sąsiednich. Zatem zostały zachowane odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r, nr 75, poz. 690 ze zm.). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ustalił, że obszar oddziaływania obiektu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją zamyka się w granicach nieruchomości Inwestora. Stąd też brak jest podstaw do uznania Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "O." za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...].01.2008r., Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "O." w Likwidacji, domagając się jej uchylenia, bowiem nie wynika z niej kto złamał przepisy Prawa Budowlanego. Skarżąca wyjaśniła, iż na podstawie pozwolenia na budowę z [...].10.1994r w latach 1995-2003 właściciele działek wybudowali 79 domów jednorodzinnych i dokonali ich odbioru oraz uzyskali zgodę na użytkowanie, zaś dla 55 właścicieli działek Starostwo wydało decyzje przenoszące pozwolenie na budowę na ich rzecz.. Wydanie nowego pozwolenia na budowę z pominięciem obowiązującego, bez wniosku i zgody Spółdzielni powoduje, że w obiegu prawnym pozostają dwie decyzję o pozwoleniu na zabudowę tej samej działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Organ II instancji prawidłowo ocenił stan prawny sprawy w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. bowiem skarżącej nie przysługiwał przymiot strony ani w postępowaniu o wydanie pozwolenia, ani też w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z brzmieniem art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjątek od tej ogólnej zasady ustanawia art. 28 ust. 2 znowelizowanego Prawa budowlanego, stanowiąc, iż "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czyniąc stroną postępowania budowlanego każdego właściciela nieruchomości (lub osobę dysponującą prawem o podobnej randze), komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego, mocą omawianego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi (np. prawem dzierżawy). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych krąg podmiotów którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji której przedmiotem jest pozwolenie na budowę jest szerszy i jego granice wyznacza art. 28 kpa ,w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Zatem czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3.02.1997r. sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997, poz. 102), potwierdzonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 .10.1999r. sygn. OPS 11/99 (ONSA 2000/1/6), kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Analiza akt postępowania administracyjnego nie wskazuje na interes prawny skarżącej Spółdzielni w likwidacji w postępowaniu nadzorczym którego przedmiotem jest decyzja Starosty K. z dnia [...].01.2008r. Znak: [...] którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano J. N. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] w P. Sama skarżąca również nie wykazała w jakim przepisie prawa materialnego takiego interesu prawnego należałoby poszukiwać. Sama okoliczność, iż w dniu [...]10.1994r. udzielono na jej rzecz pozwolenia na budowę zatwierdzającego inwestycję także na działce nr [...]( po podziale) nie czyni jej stroną postępowania o pozwolenie na budowę, ani też o stwierdzenie nieważności takiej decyzji w sytuacji gdy spółdzielnia swojego uprawnienia do realizacji inwestycji nie wykorzystała, a nowy właściciel nieruchomości wystąpił z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia na budowę. Kwestia prawidłowości decyzji organu I instancji czy też samej decyzji Starosty K. z dnia [...].01.2008r nie podlegają ocenie Sądu w ramach niniejszej sprawy, jako że wykraczają poza granice sprawy wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji, która w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. posiada jedynie wymiar formalny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.