VII SA/Wa 370/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. G. i M. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. G. i M. G. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. G. i M. G. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dni a7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nakładającej na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. organ poinformował wnioskodawczynie, iż wniosek nie może być uwzględniony, bowiem na kolejną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydaną w ciągłości w trybie art. 51 Prawa budowlanego, została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2005 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko potwierdzając, iż ocena prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. należy do kompetencji Sądu, który rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odwołanie od powyższego pisma wniosły A. G. i M. G., zarzucając mu naruszenie art. 107 § 1 kpa, wobec braku wyrażenia stanowiska w formie decyzji, rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 9 kpa, poprzez brak pouczenia o środkach odwoławczych w związku ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie, a także wadliwą kwalifikacją stanu faktycznego, wyrażającą się w błędnej ocenie tożsamości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu odwoławczego pismo z dnia [...] września 2005 r. posiada minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, a mianowicie: oznaczenie organu wydającego "pismo", wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Pismo to będące decyzją administracyjną zostało doręczone pełnomocnikowi A. G. i M. G. w dniu [...] września 2005 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] października 2005 r. Tymczasem przedmiotowe odwołanie zostało złożone w dniu [...] października 2005 r., a wiec z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniosły A. G. i M. G., zarzucając organowi obrazę: art. 107 § 3 kpa – poprzez nieustosunkowanie się do zawartego w odwołaniu zarzutu braku pouczenia przez organ I instancji o przysługujących środkach odwoławczych; art. 112 kpa – przez obciążenie skarżących negatywnymi skutkami zaniedbania obowiązku pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż stosownie do treści art. 111 kpa w przypadku braku pouczenia w decyzji o prawie odwołania, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia złożyć wniosek o jej uzupełnienie co do prawa odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn przywołanych w jej uzasadnieniu, które jednak Sąd przy rozpoznawaniu sprawy bierze pod uwagę z urzędu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 107 § 1 oraz art. 134 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż odwołanie służy stronie jedynie od decyzji administracyjnej, co expressis Derbis stanowi art. 127 § 1 kpa. W tym miejscu więc należy dokonać kontroli oceny przeprowadzonej przez organ odwoławczy a dotyczącej pisma z dnia [...] września 2005 r. Trzeba podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. (sygn. akt V SA 2938/99), iż "pisma zawierające rozstrzygniecie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do elementów tych należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygniecie o stanie sprawy. Przy czym treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem (lub jego odmową) albo nałożonym obowiązkiem. Osnowa decyzji wyraża rezultat zastosowania normy prawa do indywidualnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Analiza pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nie pozwala na przyjęcie, iż zawiera ono rozstrzygniecie sprawy, a tezę organu odwoławczego, iż stanowi ono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., uznać należy za całkowicie nieuprawnioną. Rozstrzygniecie sprawy należy do najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej i za niedopuszczalną praktykę trzeba uznać próbę "domniemywania" jej treści, jak i normy prawnej, z której miałaby ona wynikać. Pismo z dnia [...] września 2005 r. traktowane przez organ odwoławczy, a także skarżące jako decyzja, z uwagi na brak wzmiankowanego minimum istotnych elementów decyzji, decyzją nie jest. Skarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy pisma informacyjnego, od którego stronie nie służy odwołanie i do którego nie ma zastosowania art. 129 § 2 kpa, a co za tym idzie brak podstawy prawnej do rozstrzygania przez organ odwoławczy w oparciu o art. 134 kpa. Powyższe rozważania powodują brak konieczności odnoszenia się przez Sąd do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak na wstępie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku oparto na treści art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy.