VII SA/Wa 370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 370/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia I. i S. U. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] w W. do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. PINB W. umorzył postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. K. [...] w W. Na skutek złożonego odwołania powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu kontynuowania postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożył R. D. W toku dalszego postępowania w sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego wskazując, iż wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiocie w/w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009r. Zażalenie na w/w postanowienie złożyli I. i S. U. Rozpatrując całość akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie. Rozpatrywana sprawa dotyczy zawieszenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. K. [...] w W.. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W świetle powyższego przed zawieszeniem prowadzonego postępowania organ administracji publicznej jest więc zobowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, co sprowadza się do ustalenia, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie okoliczność prowadzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślenia wymaga, iż w/w decyzja organu odwoławczego jest ostateczna w administracyjnym toku instancji; a zatem wobec przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organ powiatowy — stosownie do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. — winien kontynuować postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane. Wobec powyższego organ uznał, że pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia w w/w zakresie, a rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie istnieje związek, który uniemożliwiałby podejmowanie dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego, a to ostatnie pozostaje bez wpływu na możliwość wydania przez organ powiatowy decyzji kończącej sprawę co do istoty (po podjęciu czynności zmierzających do pozyskania wymaganej do rozpoznania dokumentacji). J. D. złożyła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 77 i 80 kpa. Ponadto podniosła, że w tym samym dniu tj. [...] grudnia 2009r. otrzymała zaskarżone postanowienie oraz postanowienie nr [...] co pozbawiło ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Tym samym uchylając rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o zażalenie I.S. U. organ nie dał jej nawet szansy na przedstawienie swojej argumentacji, co spowodowało, że rozstrzygnięcie to jest jednostronne i korzystne dla pp. U. Jednocześnie podniosła, że wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009r. WSA w Warszawie uchylił decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2009r. uchylającą decyzję umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Tym samym powróciło do obrotu prawnego rozstrzygnięcie umarzające postępowanie a zatem niemożliwe jest ażeby organ jednocześnie umorzył postępowanie i je prowadził a taki skutek wywołało zaskarżone orzeczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie dnia 28 kwietnia 2010 r. pełnomocnik uczestnika R. D. przyłączyła się do skargi i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania skargi R. D. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na decyzję [...]WINB uchylającą decyzję PINB o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Jako podstawę wskazano art. 97§1 pkt. 4 kpa. Tym samym organ przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy przez WSA stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w w/w przepisie. W tym stanie rzeczy dla oceny legalności postanowienia z dnia [...].12.2009r. niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia "zagadnienia wstępnego". Przez pojęcie to rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii (tak m.in. wyrok NSA z dnia 7.03.2001 r. III SA 32/00 LEX nr 47487). Zarówno natomiast w doktrynie jak i o orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącym przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (tak m.in. wyrok NSA z 26.01.1993 r. IISA 1678\92 ONSA 1994 nr 2 poz. 55). Jak wynika z treści art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. A zatem sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. uprawniony będzie jedynie do zbadania zgodności tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zważyć należy, że zgodnie z treścią art. 61§1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Brak jest w aktach sprawy również jakiejkolwiek informacji ażeby organ lub sąd administracyjny wstrzymał wykonanie tego aktu w oparciu o art. 61 §2 lub 3 tej ustawy. A zatem niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia Sądu w sprawie skargi na decyzję z dnia [...].06.2009r. organ administracji miał obowiązek prowadzić postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w związku z uchyleniem decyzji o jego umorzeniu. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania (co też miało miejsce wyrokiem z dnia 15.12.2009r.) będzie mogło skutkować co najwyżej wydaniem stosownego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym albo – wznowieniem postępowania w zależności tego czy postępowanie, co do którego wydano postanowienie o zawieszeniu zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji czy też nie. A zatem trafne jest, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, wskazujące na to, że wynik postępowania sądowoaministracyjnego, którego przedmiotem była ocena legalności decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 2009r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§1 pkt. 4 kpa. Nie znajduje poparcia w przepisach prawa również zarzut skarżącej oraz uczestnika postępowania R. D. odnoszący się do fragmentu uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy w sposób nieuprawniony w ocenie skarżącej przesądził, że obowiązkiem organu I instancji jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie może bowiem ujść uwadze, że w dacie wydawania postanowienia uchylającego postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...].06.2009r. A zatem w tej dacie – do dnia 15.12.2009r. kiedy to WSA uchylił tę decyzję i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji organ miał obowiązek prowadzić to postępowanie naprawcze. Ocena Sądu w niniejszej sprawie również odnosić się powinna do daty wydawania zaskarżonego postanowienia. Nie można zatem podzielić stanowiska, że tego rodzaju zapis w uzasadnieniu postanowienia prowadzi do tego, że organ jednocześnie umorzył postępowanie i winien go prowadzić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego zawarte w art. 50 i 51. Innymi słowy sytuacja ta uległa zmianie dopiero z chwilą wydania wyroku przez WSA dnia 15.12.2009r. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych względów – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił także wniosku pełnomocnika uczestnika R. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania albowiem wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem jedynie kwestię zwrotu takich kosztów pomiędzy skarżącym a organem. Brak jest natomiast jakichkolwiek rozwiązań (nawet co do stosowania odpowiedniego) odnośnie zwrotu kosztów postępowania pomiędzy uczestnikami oraz skarżącym lub organem.