VII SA/Wa 370/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M S na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej: u.p.z.p., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. S. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z [...] lutego 2021 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, DGLP stwierdził, że pismem z 29 grudnia 2020 r. Burmistrz [...] zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W., gmina [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. RDOŚ na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), dalej: p.o.ś. w zw. z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dalej: uchwała SW[...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie wynikało z przyjęcia, że realizacja inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 4 uchwały SW[...]. Zdaniem organu, zamierzenie stoi w sprzeczności z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373), dalej: u.o.o.ś. Organ przyjął również, że obszar, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu, przy czym przedłożony projekt decyzji nie gwarantuje nienaruszalności zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Pismem z 20 lutego 2021 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. S., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu wnoszący zażalenie zarzucił naruszenie: 1) art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p.; 2) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z pominięciem wymogów określonych w przepisach prawa; 3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę zaufania do organów państwa, zdaniem wnoszącego zażalenie brak zgromadzonego w sposób właściwy materiału dowodowego oraz ogólnikowe sformułowania postanowienia stawiają inwestora w sytuacji niepewności co do żądania i rozstrzygnięcia organu II instancji, a tym samym podważają zaufanie inwestora do organu administracji; 4) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę należytego i wyczerpującego udzielania informacji oraz zasadę wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy; 5) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym organ I instancji nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela; 6) art. 107 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, które nie zawierało wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne nie zawierało przytoczenia przepisów prawa, na które powoływał się organ administracji publicznej. W uzasadnieniu zażalenia M.S. wskazał, że organ uzgadniający błędnie zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem nie jest ono objęte w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: r.p.m.z.o.ś. Wnoszący zażalenie podniósł, że wyznaczenie powierzchni zabudowy w rozumieniu r.p.m.z.o.ś. jest poza zakresem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej sprawdzenie może być realizowane dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Poza tym, dokonując nieskomplikowanych obliczeń matematycznych, nie może budzić wątpliwości, że dla powierzchni terenu objętego wnioskiem wynoszącym 0,96 ha powierzchnia przeznaczona pod zabudowę wynosi 0,43 ha, a zatem jest mniejsza od 0,50 ha jako wartości wymienionej w r.p.m.z.o.ś. M.S. nie zgodził się również ze stanowiskiem, że realizacja inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Takie twierdzenie, zdaniem wnoszącego zażalenie, nie zostało poparte żadną dogłębną analizą czy zgromadzonym materiałem terenowym, jak chociażby przeprowadzeniem wizji w terenie. Strona wskazała, że istnieją rozwiązania techniczne umożliwiające posadowienie budynków bez naruszenia rzeźby terenu. Pismem z 3 sierpnia 2021 r. GDOŚ zlecił RDOŚ przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie wizji terenowej działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. RDOŚ przy piśmie z 9 września 2021 r. przekazał organowi zażaleniowemu protokół z przeprowadzonej wizji terenowej wraz z załączona dokumentacją fotograficzną. We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] listopada 2021 r. GDOŚ zauważył, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W., gmina [...] w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Powoduje to, że w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098), dalej: u.o.p., wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 3 ust. 1 uchwały SW[...]. GDOŚ przypomniał, że organ I instancji stwierdził, iż realizacja inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały SW[...], tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście organ zażaleniowy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy r.p.m.z.o.ś., przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p., przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, stwierdzając, iż po przeanalizowaniu dokumentacji stanowiącej projekt decyzji o warunkach zabudowy, załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz treści zażalenia uznał, że teren wyznaczony pod zabudowę ma powierzchnię 0,96 ha, w tym powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 0,53 ha. Pomijając budowle wymienione w pierwszej części definicji "powierzchni zabudowy", za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy jednakże uznać tę powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy wliczyć tu m. in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zadrzewień, zakrzewień, czy zbiorowisk murawowych lub łąkowych, niwelacja terenu poprzez zasypanie zbiorników wodnych, drenaż terenów podmokłych lub zabagnionych). W związku z powyższym do powierzchni zabudowy należy wliczyć nie tylko powierzchnię zabudowy budynków oraz powierzchnię dojść i dojazdów do budynków, ale także pozostałą powierzchnię, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie przekształcona. W tym miejscu GDOŚ podkreślił, że z pkt. IV ppkt 9 wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż przewidywany sposób zagospodarowania terenu wolnego od zabudowy to zieleń rekreacyjna, uprawy ogrodnicze i plac gospodarczy. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, zarzuty wnoszącego zażalenie dotyczące powierzchni zabudowy muszą pozostać bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ podniósł, że zgodnie z odstępstwem zawartym w § 3 ust. 2 uchwały SW[...], zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu lub dla których RDOŚ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że dla przedmiotowej inwestycji nie została przeprowadzona ocena odziaływania na środowisko, która wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, zatem w przedmiotowej sprawie nie można było zastosować analizowanego odstępstwa. Rozważając kwalifikację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.o.o.ś., zdaniem GDOŚ, należało wziąć także pod uwagę § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś., gdzie jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. W związku z tym, że powyższy przepis dotyczy lasów, przy jego stosowaniu konieczne jest, jak zaznaczył GDOŚ, odniesienie do definicji lasu wskazanej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, ze zm.), dalej: u.l., mówiącej, że lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. W tym kontekście § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś. nie będzie miał zastosowania do terenów pokrytych roślinnością leśną o powierzchni mniejszej niż 0,10 ha, za wyjątkiem sytuacji, w których taki teren jest częścią obszaru leśnego o powierzchni większej niż 0,10 ha. Innymi słowy, jeżeli działka ewidencyjna lub jej część przeznaczona do wylesienia stanowi wraz z obszarami sąsiadującymi zwarty teren leśny o powierzchni co najmniej 0,10 ha, to niezależnie od powierzchni planowanego wylesienia, będzie ono stanowiło przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś. Organ zauważył w tym kontekście, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż całkowita powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi 16200 m2 i obejmuje grunty klasy Br/RV, LslV i RV. Teren przedmiotowej działki w południowej części stanowi las - oznaczony w ewidencji gruntów jako LslV, jednocześnie dalej na południe i wschód rozciąga się rozległy kompleks leśny. Wobec powyższego w opinii GDOŚ przedmiotowa inwestycja stanowiąca wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, a jej realizacja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały SW[...]. GDOŚ podkreślił, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej wizji terenowej, uznać również trzeba, że realizacja spornego przedsięwzięcia będzie się wiązać ze złamaniem zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Organ zauważył, że teren inwestycji charakteryzuje się znacznymi różnicami wysokości terenu, przy czym z treści protokołu jednoznacznie wynika, iż spadek terenu wynosi od ok. 13° do 25° w kierunku południowym. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana na terenie przedmiotowej działki. Przez trwałe zniekształcenie rzeźby terenu należy rozumieć, jak podał GDOŚ, działania polegające na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należałoby zaliczyć prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Wiąże się ona z istotnymi zmianami ukształtowania danego terenu w wyniku przemieszczania znacznych ilości mas ziemnych. Zdaniem GDOŚ, mając na uwadze powyższe, ze względu na różnice wysokościowe terenu nie jest możliwa realizacja wnioskowanej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu (i jego późniejsze zabezpieczenie przed osuwaniem). Podczas niwelacji terenu, poprzedzającej posadowienie zabudowy, doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanych budynków. Realizacja planowanej zabudowy wymagałaby zatem uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działki, tj. zniekształcenia rzeźby analizowanego terenu. Przy czym, biorąc pod uwagę zarówno konieczne zabezpieczenie przed osuwaniem zniwelowanego terenu, stabilizujące "nowe" ukształtowanie analizowanego terenu, jak również jego późniejsze zagospodarowanie (wprowadzenie zabudowy), bezsporną jest okoliczność, iż dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby charakter trwały. Nie bez znaczenia, według organu, jest również to, że wykonanie infrastruktury komunikacyjnej (dojazdy do budynków z drogi gminnej, dojścia, i piesze ciągi komunikacyjne) będą wiązać się z koniecznością wyrównania terenu. GDOŚ podkreślił, że treść projektu decyzji stanowi potwierdzenie takiego stanu faktycznego na przedmiotowej działce, ponieważ zgodnie z nim inwestycja lokalizowana jest na terenach zagrożonych ruchami masowymi oznaczonymi symbolem 1594 KRTZ, co dodatkowo wskazuje na to, iż realizacja inwestycji będzie wymagać przygotowania przedmiotowego terenu przed posadowieniem budynków poprzez ustabilizowanie gruntu, wykonanie odpowiedniego drenażu, nawiezienie ziemi i wyrównanie powierzchni terenu. Odnosząc się do zarzutu wnoszącego zażalenie, że możliwa jest realizacja zabudowy bez niszczenia istniejącej rzeźby terenu, GDOŚ wskazał, iż projekt decyzji nie przewiduje żadnych rozwiązań, które miałyby uchronić rzeźbę przedmiotowego terenu przed zniekształceniem. Przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia. Mając na uwadze z kolei informację przekazaną przez inwestora, że nie będzie budować budynków w części południowej terenu, GDOŚ podkreślił, iż nie ma to znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy, albowiem teren nie został ograniczony w projekcie ocenianej decyzji poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2021 r. złożył M. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania powołanych w zażaleniu na postanowienie RDOŚ, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., powtarzając argumentację towarzyszącą tymże zarzutom zamieszczoną w ww. środku zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że prowadzone postępowanie administracyjne oraz wydane postanowienia zawierają cały szereg zaniechań, nieścisłości i błędów, które powodują, że zaskarżone postanowienie należy wyeliminować z obiegu prawnego. Zdaniem skarżącego, RDOŚ wydając postanowienie z [...] lutego 2021 r. w żadnym zakresie nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, GDOŚ z kolei nie dołożył należytej staranności, aby odnieść się do zarzutów zawartych we wniesionym zażaleniu. Jednostronne, chaotyczne i uznaniowe traktowanie prawa sprawiło, że wydane przez GDOŚ postanowienie nie czyni zadość wymaganiom reguł administracyjnych. Skarżący podtrzymał stanowisko o braku podstaw do zakwalifikowania planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Za nieporozumienie uznał argumentację organu odnoszącą się do wystąpienia sytuacji objętej dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś., wskazując, że nie zamierza wylesiać najmniejszej nawet części działki. Organ nie dostrzegł, że z terenu inwestycji skarżący wyłączył obszar leśny o pow. 0,66 ha oznaczony jako użytek LsIV. Skarżący podkreślił, że działka, na której planuje zlokalizować budynki mieszkalne jednorodzinne jest jego rodzinną działką siedliskową, na której zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa gospodarstwa rolnego. Planowana inwestycja ma na celu modernizację gospodarstwa rolnego i przywrócenia mu funkcji rolniczej. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GDOŚ nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Postanowienie GDOŚ, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] lutego 2021 r., zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi organami, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt. 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony przyrody, jak się przyjmuje, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, w tym środowiska przyrodniczego. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1488/18). Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten normuje tryb współdziałania. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. Opierając się na założeniu, że ocena wymagań materialnoprawnych koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia ma bezpośredni wpływ na czynności podejmowane w postępowaniu wyjaśniającym, nie może budzić wątpliwości to, iż w rozpatrywanym przypadku ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przyznającą regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do współdziałania z organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy, obowiązkiem dowodzenia należało objąć okoliczności materialnoprawne odnoszące się do dyspozycji art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1 i 4, art. 24 ust. 1 i 3 u.o.p., § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy oraz § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., a także § 1-3 uchwały SW[...]. Na potrzeby tak określonej podstawy materialnej organy ustaliły, że objęta ustaleniem warunków zabudowy działka nr ew. [...] położona w miejscowości W., gmina [...] znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wnioskowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne ma polegać na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na ww. działce, z tym że przedsięwzięcie ma objąć tylko część terenu działki o łącznej powierzchni 1,62 ha zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do projektu decyzji przedłożonej organowi (0,96 ha), jak wreszcie dokonały jej oględzin w celu potwierdzenia informacji znajdujących się w zgromadzonej dokumentacji w zakresie koniecznym do określenia dopuszczalności jej wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania. Odnosząc się do zarzutów wskazujących, że organ orzekający w trybie współdziałania z Burmistrzem [...] nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do podzielenia tak sformułowanego wniosku, GDOŚ utrzymując w mocy postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2021 r. dołożył bowiem należytej staranności, aby materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia był pełny, a dokonana analiza obejmowała wszystkie aspekty rozstrzyganej sprawy. Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.), w postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ był zobowiązany wypowiedzieć się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią w zakresie określonym w art. 24 u.o.p. instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia tejże formy przyrody. Powyższe stwarzało podstawę do wzięcia pod uwagę przez GDOŚ treści uchwały SW[...], w tym zamieszczonego w tymże akcie prawa miejscowego katalogu zakazów wymienionych w § 3 ust. 1 wynikających z potrzeb ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie ze stanowiskiem organu, które Sąd w całości aprobuje, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przedstawione w projekcie decyzji zamierzenie inwestycyjne koliduje z regulacją uchwały SW[...] w zakresie określonym w jej § 3 ust. 1 pkt 1 i 4, która, po pierwsze, stanowi o zakazie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.o.o.ś., chyba że przedsięwzięcie to dotyczy realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu lub dla którego RDOŚ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2), a po drugie, nie zezwala na wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, z zastrzeżeniem działań wymienionych w § 3 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały SW[...]. W zakresie objętym hipotezą § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały SW[...] wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, zdaniem GDOŚ, powinna być kwalifikowana jako zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarze objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p. w znaczeniu wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy r.p.m.z.o.ś. Wniosek ten, w ocenie Sądu, nie jest obarczony błędem. Nie obciążają go w szczególności wadliwości powołane w skardze, ponieważ w nieprawidłowy sposób stanowisko prezentowane przez skarżącego ujmuje kompetencję GDOŚ do określenia, czy dana inwestycja wykazuje cechy nakazujące uznać ją za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Ma rację skarżący podnosząc, że kontrola powyższej kwestii wymaga nadania prawidłowego znaczenia użytemu w § 1 ust. 2 pkt 2 r.p.m.z.o.ś. wyrażeniu "powierzchnia zabudowy". Przepis ten definiuje je jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadmimistracyjnym warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, przez co za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która ulegać ma zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, obejmującą m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1165/17). W świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje nie tylko przed akcentowanym przez skarżącego uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), ale także przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że dopiero w projekcie zagospodarowania działki lub terenu podlegającym zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zostaje wiążąco określone zestawienie, o którym mowa w § 14 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609), nie oznacza, iż na poprzedzającym wydanie tejże decyzji etapie przygotowania inwestycji budowlanej w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe wyznaczenie powierzchni zabudowy przedsięwzięcia w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 r.p.m.z.o.ś. na potrzeby jego kwalifikacji środowiskowej. Nie było obciążone błędem szczegółowe zestawienie zamieszczone w zażaleniu, powtórnie ujęte następnie w skardze, na które składa się analiza przyjętego przez Burmistrza [...] wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki objętego wnioskiem strony (0,0445 ha jako wartość stanowiąca max. 4,45% powierzchni terenu – 0,96 ha) i przyjętego w projekcie decyzji wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (0,53 ha jako min. 54,7% terenu). Nie miał tym niemniej racji skarżący, wskazując, że na ich podstawie określeniu mogła podlegać powierzchnia zabudowy spornego przedsięwzięcia, ponieważ pomiędzy powierzchnią biologicznie czynną a powierzchnią terenu niezajętą przez obiekty budowlane w rozumieniu w § 1 ust. 2 pkt 2 r.p.m.z.o.ś. nie występuje równoważność. Powierzchnię pozostałą, jeżeli jest ona przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, zaliczyć należy do powierzchni terenu, który może stanowić element sumy obliczanej na potrzeby ustalenia, czy inwestycja zaplanowana na terenie obszaru chronionego krajobrazu nie posiada powierzchni zabudowy większej niż 0,5 ha. Nie uniemożliwia to z oczywistych powodów traktowania tejże powierzchni terenu równocześnie jako powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli po jego przekształceniu teren ten będzie ze względu na swoje cechy odpowiadał wymaganiom terenu biologicznie czynnego, w szczególności będzie stanowił obszar działki o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że w przedłożonym projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy w kontekście zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały SW[...] w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy r.p.m.z.o.ś., Burmistrza [...] nie zamieścił wymagań ograniczających powierzchnię terenu objętego wnioskiem skarżącego, mogącą podlegać przekształceniu w związku z realizowaną inwestycją, a równocześnie, jak trafnie zauważył GDOŚ, z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż przewidywany sposób zagospodarowania terenu wolnego od zabudowy ma polegać na urządzeniu zieleni rekreacyjnej, wykorzystaniu tego terenu pod uprawy ogrodnicze i plac gospodarczy. Jakkolwiek działaniom tym nie ma powodów, by przypisać następstwa prowadzące do odebrania analizowanemu terenowi funkcji terenu biologicznie czynnego, tym niemniej dawały one wystarczającą podstawę do przyjęcia przez organ uzgodnieniowy, że skutkiem zaplanowanych działań jest przekształcenie terenu w sposób wyżej przedstawiony, umożliwiający objęcie go znaczeniem użytego w § 3 ust. 1 pkt 55 r.p.m.z.o.ś. pojęcia "powierzchni zabudowy". W kontekście powyższego wniosku zgodzić się trzeba z tym zastrzeżeniem poczynionym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez GDOŚ, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia i w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ani zmieniać jego ustaleń. Zasady konstrukcyjne trybu współdziałania wskazują na to, że organ, do którego właściwości należą sprawy z zakresu ochrony przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), działając jako organ uzgadniający, nie rozstrzyga sprawy w zakresie badania, czy zamierzone przedsięwzięcie, w tym przypadku budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę terenie będącym częścią obszaru chronionego krajobrazu, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii jedynie pośrednio, badając wyłącznie, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów u.o.p. i wydanych na jej podstawie przepisów. Przybiera to formalną postać uzgodnienia projektu decyzji albo odmowy jego uzgodnienia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się w tym kontekście, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma zawsze sporządzona treść jej projektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3562/19; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1477/18; wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14; wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3204/14). Wystąpienie przesłanek określonych w przepisach stanowiących podstawę formułowania stanowiska w ramach współdziałania podlega dowodzeniu przez organ uzgodnieniowy, niemniej powinno zostać zbadane w aspekcie tego stanu rzeczy, który wynika z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1867/20; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1847/17). W świetle wskazywanego wyżej "stanu rzeczy", o ile zatem, ma rację skarżący podnosząc, że "teren inwestycji objęty wnioskiem", o którym mowa w u.p.z.p. to całkiem inne pojęcie, niż "powierzchnia zabudowy" w rozumieniu r.p.m.z.o.ś., o tyle powyższy wniosek nie mógł doprowadzić do podzielenia tych twierdzeń skargi, które skarżący sformułował w oparciu o powyższe rozróżnienie w celu wykazania wadliwości zaskarżonego postanowienia. Planowana inwestycja, zdaniem Sądu, nie została błędnie zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji nie została wadliwie uznana za stojącą w sprzeczności z zakazem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały SW[...], również z uwagi na zasadne odwołanie się przez GDOŚ do dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś. Powyższy przepis do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formą ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Podzielenie poglądu skarżącego, że grunt leśny oznaczony jako użytek LsIV o powierzchni 0,66 ha z uwagi na zawężenie obszaru inwestycji do części terenu działki nr ew. [...] nie może być traktowany jako podlegający wylesieniu nie oznacza, iż stanowisko GDOŚ w zakresie, w jakim wskazuje na zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś. nie odpowiada prawu. Organ nie mógł pominąć, że powyższy przepis odnosi się nie tylko do lasu w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 1 u.l., ale z uwagi na funkcję regulacji, którego jest częścią, rozszerza jej dyspozycję również na inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, co znosi w tym przypadku wymóg wykazania, że wskazany grunt jest przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, w ocenie Sądu, że teren oznaczony jako użytek RV jest pokryty roślinnością leśną, posiada wskazaną powyżej powierzchnię, a równocześnie projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera zakazu nawiązującego do § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c r.p.m.z.o.ś., którego respektowanie przez inwestora w związku z planowaną zabudową i istotną zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu stanowiłoby gwarancję nienaruszenia w analizowanym zakresie celów u.o.p., jakie akt ten wiąże z ustanowieniem obszaru chronionego krajobrazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny także w pełni uznaje zasadność stanowiska RDOŚ i GDOŚ, w ocenie których projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł być uzgodniony ze względu na uchybienie przez inwestycję zakazowi wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 4 uchwały SW[...]). W uzgadnianym projekcie decyzji to wymaganie mające charakter obligatoryjnego warunku, które powinna spełniać inwestycja, nie stało się w żaden sposób elementem rozstrzygnięcia mogącym wiązać inwestora przy zatwierdzaniu projektu budowlanego inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr ew. [...], stanowiącej dodatkowo teren zagrożony ruchami masowymi ziemi. Obowiązek wkomponowania obiektów w otoczenie i dostosowania ich formy architektonicznej do kierunków optymalnych dla zachowania i konstrukcji ładu przestrzennego oraz harmonii krajobrazu nie stanowi bowiem o ww. wymaganiu. Organy ochrony przyrody musiały mieć to na uwadze, ponieważ musiały uwzględnić z jednej strony potrzebę nadania pełnej skuteczności powołanej regulacji prawnej, a z drugiej uwzględnić tak charakter inwestycji, przy której jak zadeklarował skarżący, wybudowanych zostanie kilka budynków mieszkalnych wraz ze zrealizowaniem skomunikowania zabudowy z drogą publiczną, jak i ukształtowanie terenu spornej nieruchomości. Ze względu na znaczne różnice wysokościowe terenu (spadek terenu wynosi od ok. 13° do 25° w kierunku południowym od strony drogi), zgodzić się należy z organem, że nie jest możliwa realizacja wnioskowanej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych polegających na przynajmniej częściowym przekształceniu formy rzeźby terenu i zmianie jego rzędnych. Jakkolwiek twierdzenie to skarżący zakwestionował, stwierdzając, że jedynie "brak wyobraźni i deficyt wiedzy technicznej" (s. 7 zażalenia) umożliwiał jego sformułowanie przez RDOŚ, to Sąd stanowisku temu nie mógł przypisać przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, kierując się zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym rozważonym w zakresie niewykraczającym w odniesieniu do zagadnień geologiczno-inżynierskich poza informacje niewymagające wiadomości specjalnych (art. 84 k.p.a.). Wpływu na wynik sprawy w analizowanym zakresie nie miała treść postanowień nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności przysługującego skarżącemu, przypomnieć trzeba, że w myśl u.o.p. obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych uzasadnia wprowadzenie zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Podkreślić należy, że powołana przez skarżącego zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego. Podobnie, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych m.in. przez ustawy (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 1833/18). Powyższe względy skutkują uznaniem, że GDOŚ zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje na popełnienie przez organ błędu, który miałby wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie pozwala traktować stanowiska GDOŚ jako niewiarygodnego, jak i podejrzewać organu o brak koniecznego obiektywizmu. W zaskarżonym postanowieniu podstawy zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GDOŚ w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.