VII SA/Wa 371/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi I. [...] S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ nadzoru przypomniał brzmienie art. 138 § 2 kpa dotyczące decyzji kasacyjnej. Z kwestionowanej decyzji Wojewody [...] wynika, iż inwestor stosownie do wymogu art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. winien uzyskać wymagane dla tego typu obiektów opinie i uzgodnienia – których akta sprawy nie zawierają. Ponadto z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której zostały ujęte ustalenia miejscowego planu, należało zachować zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefie ochronnej o szerokości 38m od linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV [...] przebiegającej przez przedmiotową działkę, natomiast przy zbliżeniach innych obiektów, należało zachować warunki określone w przepisach szczególnych i odrębnych. Jak wynika z dokumentacji projektowej, obowiązek ten został pominięty przez projektanta i zlekceważony przez organ pierwszej instancji. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji naruszyła art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracyjny uznał przymiot strony postępowania administracyjnego właścicieli nieruchomości nie tylko bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których projektowana jest inwestycja, lecz również właścicieli nieruchomości dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie mogła mieć wpływ na ich interes prawny. Nieruchomość należąca do [...] nie graniczy bezpośrednio z działką, na której realizowana jest inwestycja, jednakże przymiot strony przysługiwał tej spółce do początku postępowań dotyczących tej inwestycji. Projektowana inwestycja należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska – rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998r. Z tego wynika interes osób trzecich w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana decyzja nie naruszała art. 138 § 2 kpa i nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I. [...] S.A. z siedzibą w J. k/W. Zdaniem odwołującej się spółki, kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003r. wydana została bez podstawy prawnej, co wyczerpuje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru winien zbadać postawione zarzuty we wniosku o stwierdzenie nieważności. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ ten skupił się na badaniu zgodności z prawem budowlanym kwestionowanej decyzji. Ponadto podniesiony został zarzut braku legitymacji do uczestnictwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę [...] Spółka z o.o., której nieruchomość oddzielona jest drogą krajową od działki, na której usytuowana miała być inwestycja. Starosta Powiatowy w postępowaniu o pozwolenie na budowę tylko początkowo uznał Spółkę [...] za stronę postępowania. Nie uznał jej za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż rozmieszczenia projektowe tej inwestycji ograniczają zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko do granic działki inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr[...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2003r. Zdaniem organu zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarte zostały uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2003r. Organ ustosunkował się do nich w decyzji z dnia [...] listopada 2003r. Poza tym postępowanie nieważnościowe ma jedynie na celu zbadanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a nie kolejne rozpatrzenie sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Skargę na tą decyzję wniosła I. [...] S.A. z siedzibą w J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 kpa i 28 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że [...] ma przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skarżąca Spółka po raz kolejny zakwestionowała uznanie jako strony postępowania Spółki [...] i rozpatrzenia jej odwołania od wydanej decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w skardze zarzucono obu decyzjom wydanym w postępowaniu nieważnościowym nie spełnienie zasad techniki procesu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentacje podane w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim przypomnieć należy, że objęte kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na wniosek skarżącej spółki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie jest to kontynuacja rozpoznania sprawy będącej przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności orzeczeń administracyjnych i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 kpa a w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wykazania, iż wydane orzeczenie w sposób rażący narusza prawo. Wskazać tu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji kasacyjnej, więc wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Podstawowym zarzutem podniesionym przez inwestora tak w samym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w pismach składanych w toku postępowania nieważnościowego było błędne uznanie przez organy administracyjne legitymacji Spółki [...] w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki, – [...] nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do udziału w pozwoleniu na budowę i dlatego organ administracyjny nie miał podstaw do rozpatrzenia odwołania tej Spółki od decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z [...] grudnia 2002r. A więc w naruszeniu przepisów procedury skarżąca Spółka dopatruje się rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Spółka [...] była stroną nie tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz również w poprzedzającym ją postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Na skutek odwołania [...] została wydana uprzednia decyzja kasacyjna w dniu [...] grudnia 2002r. uchylająca pozwolenie na budowę. Problem legitymacji procesowej Spółki [...] był podnoszony w pismach inwestora w zwykłym postępowaniu. Nie można wobec tego w postępowaniu nadzwyczajnym dokonywać odmiennych ustaleń, również, co do praw strony postępowania, aniżeli uczyniły to już organy administracyjne w postępowaniu zwykłym. Ponadto podnieść należy, iż zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg podmiotów będących uczestnikami procesu budowlanego, a mogących być uznanymi za strony postępowania wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Tylko, bowiem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Ustawa powyższa w art. 5 ust. 1 pkt 6 stanowi, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która w art. 5 ust. 2 precyzuje przykładowo, co obejmuje ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich. Z jego treści wynika, że przez osoby trzecie w procesie budowlanym należy rozumieć zarówno sąsiadów inwestycji jak i inne osoby trzecie, które w związku z działalnością inwestycyjną lub w jej następstwie doznają lub mogą doznać ograniczeń i uciążliwości przykładowo wymienionych, w art. 5 ust. 2 ustawy. Uprawnienia osób trzecich wskazane w wymienionych przepisach prawa stanowią ich interes prawny wynikający z przepisów techniczno-budowlanych, ustawy prawo ochrony środowiska chroniących przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby lub przepisów prawa wodnego. Niniejsza budowa została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska – zgodnie z obowiązującym w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 sierpnia 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93 poz.589). W takiej zaś sytuacji inwestycja może oddziaływać nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujące, ale także oddzielone od niej drogą publiczną. Z załączonego do akt sprawy raportu oddziaływania na środowisko wynika, że prowadzone prace budowlane spowodują zakłócenia ustalonego spływu wód opadowych i gruntowych. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003r. podniesiono, iż przy występowaniu o pozwolenie na budowę inwestor nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego wymaganego art. 34 ust. 1 ustawy. Brak było również koniecznych uzgodnień z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych pod kątem uzgodnień obsługi komunikacyjnej terenu na czas budowy. Te dwa zagadnienia mogą zaś bezpośrednio oddziaływać na interes prawny Spółki [...]. Nachylenie terenu może spowodować, iż wody opadowe będą groziły zalewaniem niżej położonej drogi krajowej a następnie terenów położonych za drogą. Brak uzgodnień kwestii komunikacyjnych może również spowodować trudności w korzystaniu z możliwości dojazdowych do Spółki [...]. Już to świadczy o istnieniu po stronie tej spółki interesu prawnego do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Prawidłowo, więc organy administracyjne uznały, iż Spółka [...] miała legitymację do udziału w tym postępowaniu. Prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej wykazało w sposób niezbity, iż były pełne podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. Wydane, bowiem pozwolenie na budowę zawierało szereg braków naruszających przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Organy nadzoru zbadały prawidłowość kwestionowanej decyzji i nie dopatrzyły się w niej wad kwalifikowanych w art. 156 § 1 kpa. Pogląd ten w pełni podziela Sąd administracyjny. Na marginesie należy dodać, iż w toku rozprawy sądowej przedstawiciel Spółki [...] oświadczył, iż po wydaniu decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2003r. Spółka [...] uzyskała nową decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i budowę tą zrealizowała. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak wyżej.