VII SA/Wa 373/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 373/06 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]października 2005 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-użytkowego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] obręb [...] w R. przy ul. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]października 2002r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzją z dnia [...]października 2005 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku G. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - użytkowego w R. przy ul. K.. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu II instancji jakkolwiek w niniejszej sprawie pierwszy warunek nie budzi wątpliwości, to jednak nie sposób zgodzić się na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby inwestor na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wprawdzie przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację zamierzenia budowlanego (nadbudowa części mieszkalnej na budynku usługowo-handlowym) realizowanego na danej nieruchomości przez S. M., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...], a następnie przez J. C. na skutek przeniesienia w/w pozwolenia (decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., znak: [...]), to jednak nie można zgodzić się z argumentacją organu wojewódzkiego, aby ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 1996r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej wyłącznie na nadbudowie budynku usługowo-handlowego, mogły być wiążące w sprawie planowanej rozbudowy tego budynku. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została uchylona, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] września 1997 r., zatem jeszcze przed udzieleniem przedmiotowego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy nie wskazuje natomiast na to, by w konsekwencji uchylenia w/w decyzji zapadła nowa decyzja w tym przedmiocie. Dlatego, zdaniem organu II instancji, bez znaczenia dla sprawy jest, czy planowana inwestycja (rozbudowa) stanowić miała kontynuację nadbudowy budynku mieszkalno - użytkowego, czy też nie. Inwestor winien był bowiem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danego przedsięwzięcia, tj. rozbudowy budynku mieszkalno - użytkowego. Na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, takiej decyzji nie było. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spowodował, że nie został spełniony podstawowy warunek do uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wydanie decyzji Starosty [...] nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, które skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i o orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. W skardze z dnia [...] stycznia 2006 r. J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżący wskazał, iż w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Powiatowego w [...] Nr [...] kontynuował rozbudowę budynku mieszkalno - użytkowego, na który to budynek wcześniej wydano pozwolenie na budowę dla S. M. Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. przeniesione następnie na jego rzecz decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]września 2001 r. w związku z nabyciem przez niego w/w nieruchomości w drodze licytacji. Podniósł, iż po przeniesieniu decyzji kontynuował roboty rozpoczęte przez S. M. dotyczące części handlowo - usługowej na parterze budynku i mieszkalnej na piętrze. Zdaniem skarżącego, unieważniona decyzja Starosty [...] Nr [...] dotyczyła wykonania robót dotyczących zmiany pomieszczeń w budynku (ścianek działowych) bez zmiany funkcji użytkowej (przeznaczenia) i parametrów budynku, czyli dotyczyła faktycznie przebudowy budynku. Roboty wykonywane były w istniejącym obrysie budynku mieszkalno - użytkowego, wobec powyższego, w ocenie J. C., nie było wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było to, że nie zachodziła konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż roboty te nie powodowały zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego organ wydający pozwolenie na budowę orzekł o możliwości kontynuacji budowy bez ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wystąpiło przy tym naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. R. obowiązującego w dacie wydania decyzji. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność decyzji nie wyjaśnił tej podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co błędnie przyjął, iż decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucił, iż organ II instancji, nie dokonał w sprawie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym naruszył przepisy 7 i 77 § 1 kpa. Skarżący J. C. wskazał nadto, iż unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ stan zaawansowania robót na dzień wydania skarżonej decyzji (i obecnie) wynosi 95%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – użytkowego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...]obręb [...] w R. przy ul. K. i stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wprawdzie przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację zamierzenia budowlanego (nadbudowa części mieszkalnej na budynku usługowo – handlowym) realizowanego na danej nieruchomości przez S. M., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...], a następnie przez J. C. na skutek przeniesienia w/w pozwolenia, decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r., [...], to jednak ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wiążące w sprawie rozbudowy budynku, objętej decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2002 r., [...]. Ponadto wskazać należy, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 1996 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo – handlowego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. K., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 1997 r., znak: [...]. Inwestor zobowiązany był więc do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby inwestor uzyskał nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na względzie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, skutkującym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż unieważniona decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne z uwagi na stan zaawansowania robót, wskazać należy, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce jedynie wtedy, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi zaś w żadnym wypadku nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest podgląd, zgodnie, z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92, OSNCP z 1999/12, poz. 211; wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94 Wspólnota 1997/7/26). Z powyższego wynika więc bezspornie, iż fakt zrealizowania inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.