VII SA/Wa 374/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]. Decyzją tą organ, na podstawie art. 127 w zw. z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 130 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], orzekającej o zatrzymaniu [...] prawa jazdy kat. B, z dnia [...] grudnia 2004 r. wydanego przez Prezydenta [...], nr [...], seria [...], zobowiązaniu do zwrotu ww. prawa jazdy oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w czerwcu 2015 r. Komendant [...] Policji powiadomił Prezydenta [...] o uzyskaniu przez [...] 27 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. (o znaku [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 i art. 108 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu), orzekł o zatrzymaniu [...] prawa jazdy kategorii B, zobowiązał do zwrotu prawa jazdy oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., w terminie, wniósł [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], ww. decyzję Prezydenta [...] wskazało, że art. 7 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw stanowi, iż starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wydaje decyzję" oznacza, że sprawa nie została pozostawiona uznaniu administracyjnego, lecz że po otrzymaniu informacji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem 24 punków za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta musi zatrzymać prawo jazdy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2697/12 (LEX nr 1478762): "Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. (...)". W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące uzyskania mniejszej liczby punktów nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że ponieważ przed upływem roku od dnia popełnienia pierwszego z wykroczeń, czyli po dniu [...] kwietnia 2014 r., a przed dniem [...] kwietnia 2015 r. (ostatnie z naruszeń stwierdzono w dniu [...] kwietnia 2015 r.) kierowca dopuścił się naruszeń, na których podstawie przypisana została łączna liczba 27 punktów, to żaden z tych wpisów nie mógł ulec usunięciu ze względu na odbyte szkolenie w dniu [...] czerwca 2015 r. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1808/13 (LEX nr 1665690) wskazał, że "Z uprawnienia określonego w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998) mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów.(...) W konsekwencji stwierdzić należy, iż właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 2 i 3 u.p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 u.p.r.d. (...)." Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło stanowiska skarżącego, że powoływany przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą, na podstawie której został wydany (a jako taki nie powinien być w sprawie uwzględniany). Ponadto, organ II instancji dodał, że ani Prezydent [...] ani Kolegium nie mogą kwestionować danych wskazanych przez Komendanta [...] Policji. Dalej, organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że decyzja organu I instancji zawiera krótkie uzasadnienie nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zważywszy jednak na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, które było celem zmian ustawodawczych wprowadzających przepis, na podstawie którego wydano decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy Kolegium uznało, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było słuszne. Konieczne jest bowiem ustrzeżenie innych uczestników ruchu drogowego od obecności za kierownicą pojazdu mechanicznego osoby, co do której istnieje nakaz sprawdzenia, czy ze względów psychologicznych i merytorycznych jest w stanie kierować pojazdem w sposób bezpieczny. Zdaniem Kolegium, również zobowiązanie do zwrotu prawa jazdy nie jest uchybieniem nakazującym uchylenie decyzji organu I instancji. W skardze do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], skarżący - [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego oraz proceduralnego, mające wpływ na wynik sprawy:  1) art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię, 2) § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, 3) § 8 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, 5) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne, wobec braku przesłanek wymienionych w tym przepisie, "nadanie skarżonemu rozkazowi" rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kwestia sporna w sprawie dotyczy zastosowania art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wskazał, że skoro przepis art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek - dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowe (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09; Lex Nr 706215). Skarżący podniósł przy tym, że norma wynikająca z przepisu wykonawczego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., w sposób niedozwolony poszerza zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej. Przepis § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazać na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], orzekającą o zatrzymaniu [...] prawa jazdy kat. B, z dnia [...] grudnia 2004 r. wydanego przez Prezydenta [...], nr [...], seria [...], zobowiązaniu do zwrotu ww. prawa jazdy oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), zgodnie z którym do dnia 3 stycznia 2016 r. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4 (tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.)). Zdaniem Sądu, wobec okoliczności faktycznych i prawnych, wskazany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Dokonując takiej oceny Sąd zważył, iż sankcja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy zmieniającej, w postaci zatrzymania prawa jazdy, wprowadzona została do krajowego porządku prawnego z dniem 18 maja 2015 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (v. art. 9 tego aktu). Uprzednio ustawodawca analogiczne rozwiązanie przewidywał w art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jednak art. 138 ww. ustawy został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt 14 ustawy o kierujących pojazdami). Jednocześnie względem rozwiązań określonych w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej nie przewidziano żadnych przepisów intertemporalnych. Decyzja organu I instancji wydana została w niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2015 r., a więc – wówczas, gdy ww. przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej już obowiązywał. Niemniej, zdaniem Sądu, należało jeszcze rozważyć, czy znajduje on zastosowanie do stanu faktycznego mającego miejsce przed jego wejściem w życie (nadto – w okresie, kiedy nie obowiązywał żaden przepis przewidujący sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego). W niniejszej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, iż skarżący w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i w skutek tego łącznie otrzymał 27 punktów karnych. Powyższe informacje wynikają z wniosku Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Skarżący przekroczył zatem określony ustawowo limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Bezspornym przy tym jest, iż kilkukrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego przez skarżącego i przekroczenie przez niego ww. limitu punktów karnych miało miejsce przed dniem 18 maja 2015 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r. i tym samym ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy), ale już po dniu 19 stycznia 2013 r. i uchyleniu z tym dniem przepisu art. 138 Prawa o ruchu drogowym. Z tego też powodu (i wobec braku przepisów intertemporalnych w ww. ustawie zmieniającej) należało w sprawie rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, do wskazanego zdarzenia, biorąc pod uwagę, iż jest ono zamknięte w przeszłości (tj. miało miejsce w konkretnym przedziale czasowym), nadto – zakończyło się przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej przewidującej sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy. Wskazówkę interpretacyjną w tym zakresie winno stanowić rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r.), w świetle którego w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Regulacja ta nie znajduje bezpośrednio zastosowania w niniejszej sprawie, ale wskazuje na to, że także dla ustawodawcy istotnym momentem dla przyjęcia stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie wobec kierowców, którzy dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkujących przekroczeniem 24 punktów, jest dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 75/16). Należało także wziąć pod uwagę, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Należy mieć także na względzie zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Taka też sytuacja, wystąpiła w niniejszej sprawie. Stan faktyczny istotny w sprawie stanowi zdarzenie ograniczone czasowo (bo mające miejsce od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. i polegające na wielokrotnym naruszeniu przepisów ruchu drogowego). Przyjęcie wobec tego, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, która weszła w życie w dniu 18 maja 2015 r., prowadzi -zdaniem Sądu- do naruszenia zasady lex retro non agit. Z tego też powodu, Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Sąd zauważa przy tym, że zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Odstąpienie od tej zasady, w realiach badanej sprawy, jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie tej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Choć przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które nagminnie naruszają jego reguły, nie można przyjąć, aby omawiane rozwiązanie - na tle całokształtu wspomnianego systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych - było dla tej ochrony niezbędne. Trudno też uznać, aby stosowanie powyższej regulacji z mocą wsteczną było jedynym możliwym do zastosowania rozwiązaniem kwestii intertemporalnych czy rozwiązywało jakiś nagły, niemożliwy do przewidzenia dla ustawodawcy wcześniej problem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/15, LEX nr 2090388). Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 2 Konstytucji RP. Orzekając ponownie w sprawie, organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie. Na mocy art. 200 ww. ustawy, Sąd orzekł o kosztach postępowania.