VII SA/Wa 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem skargi R S jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wskazane postanowienie zapadło w postępowaniu wszczętym na wniosek R D z [...] lutego 2012 r., o skontrolowanie m.in. legalności dokonanej przebudowany sieci gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], zlokalizowanym na dz. ew. nr [...] obr. [...]. Podczas podjętych v listopada 2013 r. przez organ powiatowy czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości R S okazał projekt techniczny z 1993 r. na wykonanie przyłącza i wewnętrznej instalacji gazowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Ponadto ustalono wówczas, że instalacja gazowa została przebudowana w 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] decyzją z [...] marca 2014 r nr [...], umorzył w całości wszczęte na wniosek R D postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonywania przez R S robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym przy ulicy [...] w miejscowości [...], dotyczących m. in. instalacji gazowej usytuowanej na odcinku od skrzynki przyłącza do wewnętrznego odcinka instalacji w piwnicy budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...], zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, m. in. przez przedstawienie w formie szkicu sytuacyjnego i materiału zdjęciowego odcinka instalacji gazowej objętej postępowaniem, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Podczas podjętych [...] lipca 2014 r. przez organ I instancji czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, wykonano zdjęcia potwierdzające lokalizację instalacji gazowej od skrzynki gazomierza, poprzez przejście przez ścianę budynku do pieca gazowego. Ustalono, że widoczny na zdjęciach przebieg instalacji gazowej nie jest zgodny z projektem z 1993 r. Do protokołu załączono szkic instalacji gazowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], uchylił decyzję PINB w [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2806/14 odrzucił skargę R S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] stycznia 2016 r. stwierdził m.in., że w roku 1993 została założona instalacja gazowa wewnętrzna i zewnętrzna budynku wg. projektu wykonanego przez B S posiadającą uprawnienia; decyzji na budowę nie okazano, przy czym R S stwierdził, że otrzymał taką z Urzędu Miasta [...]. W roku 2009, przed zimą, R D odciął mu pion gazowy i podłączył swoje urządzenia, tj. piec gazowy i kuchenkę; po odcięciu pionu gazowego przez R D i po uzyskaniu informacji, że przeróbka wewnętrznej instalacji nie wymaga żadnych zezwoleń, R S przyłączył swoje urządzenia na piętrze - zgodnie z nowym projektem przebudowy I piętra budynku mieszkalnego; przy czym - został zmuszony wykonać pion po zewnętrznej stronie budynku mieszkalnego. I dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 260 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), wstrzymał R S prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], zlokalizowanym na dz. ew. nr [...] obr. [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej, wraz ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej instalacji do zgodności z przepisami prawa, sporządzonej przez specjalistę posiadającego uprawnienia budowlane i posiadającego aktualne zaświadczenie o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń R S i R D, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 r. nr [...], wstrzymujące R S prowadzenie robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, R. S. dokonał przebudowy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] w [...], dlatego też postanowienie organu I instancji z [...]września 2017 r. nr [...]uznał za prawidłowe. Podał, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 1993 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził plan realizacyjny wykonania instalacji gazowej wew. wraz z przyłączem na terenie położonym w [...], ul. [...], będący integralną częścią decyzji i zezwolił na wykonanie na terenie ww. nieruchomości instalacji gazowej wew. wraz z przyłączem według projektu będącego integralną częścią decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i w miejscu ustalonym w tym planie z zachowaniem następującym warunków: przyłącze oraz instalacja winny być wykonane zgodnie z protokołem ZUD i przepisami BHP. Następnie, Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania z [...] lutego 2011 r., znak: [...], PINB w [...] nie zgłosił sprzeciwu i przyjął do użytkowania przebudowany i rozbudowany ww. budynek. Wskazał, że obecny przebieg instalacji gazowej nie jest zgodny z przedstawionym na kontroli projektem technicznym wewnętrznej instalacji gazu wraz z przyłączem z 1993 r. W projekcie instalacji gazowej z 1993 r. sporządzonym przez inż. [...] (nr upr. bud. [...], Nr [...] w zakresie instalacji sanitarnych) gazomierz został zaprojektowany jako wiszący na ścianie wschodniej budynku, tuż przy przyłączu gazu. Natomiast na zdjęciach z przeprowadzonych przez organ powiatowy czynności kontrolnych 20 stycznia 2016 r. widać odcięte rury instalacji gazu, przechodzące przez ścianę budynku, a gazomierz wraz ze skrzynką gazomierza został oddalony o około 1 metr od ściany budynku. Po zlokalizowaniu gazomierza w nowym miejscu inwestor wykonał nową instalację biegnącą po zewnętrznej ścianie budynku od strony północnej oraz wykonał po zewnętrznej stronie ściany budynku pion gazowy zasilający pomieszczenia na piętrze. Organ II instancji podzielił więc ustalenia organu powiatowego co do przebudowy przez [...] ww. instalacji. Wskazał jednocześnie, że w projekcie budowlanym dotyczącym przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonego przez inż. arch. [...] (nr upr. bud. [...]) z 2009 r., jak również w opisie technicznym architektoniczno-budowlanym ww. projektu, nie określono zakresu robót dla "nowej", czyli obecnie przebudowanej instalacji gazowej. W zawiadomieniu z 4 lutego 2011 r. o zakończeniu ww. budowy skierowanym do organu powiatowego [...] poinformował, że w przedmiotowym budynku znajduje się piec gazowy do centralnego ogrzewania i przyłącze gazowe. Zdaniem organu wojewódzkiego, po wykonaniu instalacji gazowej w oparciu o decyzję z 1993 r., [...] zmienił usytuowanie instalacji gazowej w ww. budynku mieszkalnym poprzez poprowadzenie jej po zewnętrznej ścianie budynku oraz dokonał jej przebudowy, co stanowi roboty budowane objęte wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, a to z kolei uzasadnia wydanie przez PINB w [...] zaskarżonego postanowienia z [...] września 2016 r. na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. nr [...] skarżący - [...] wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że po uzyskaniu zezwolenia na przebudowę i zgłoszeniu zamiaru przebudowy rozpoczął przebudowę. Podał, że ustalenie przez organ I instancji, że licznik gazowy został przeniesiony nie jest zgodne z prawdą. Licznik tak jest umiejscowiony od 1993 r. i tak zostało to zinwentaryzowane. Dodał, że kawałek odciętej rury wystający z piwnicy, to odcięty w 2013 r. stary piec gazowy umieszczony w piwnicy. Skarżący podniósł, że po wykonaniu wszystkich prac złożył wszystkie stosowne dokumenty do organu powiatowego w [...] i zostało mu wydane w 2011 r. pozwolenie na użytkowanie nieruchomości po przebudowie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], ustalające wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. instalacji gazowej. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi m. in. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego to wynika, że ma ono charakter incydentalny/wpadkowy, tj. nie kończący sprawy co do istoty, a dla jego wydania konieczne jest jedynie ustalenie, że wykonywane są (lub zostały wykonane - v. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wydając w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub też odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego), przy czym jego wniesienie, zgodnie z art. 143 k.p.a., nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W art. 29 wymienione zostały enumeratywnie (wyliczenie stanowi listę zamkniętą) obiekty i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a art. 30 tej ustawy określa, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie przepisy art. 50 Prawa budowlanego zastosowano w związku z ustaleniem, że skarżący – [...] dokonał bez właściwego zezwolenia przebudowy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że obecny przebieg tej instalacji nie jest zgodny z projektem będącym integralną częścią decyzji z [...] sierpnia 1993 r. nr [...] (zatwierdzającą plan realizacyjny wykonania instalacji gazowej wew. wraz z przyłączem). Ustalono także, że roboty budowlane dotyczące przebudowy istniejącej instalacji gazowej nie zostały objęte uzyskaną przez skarżącego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ww. budynku mieszkalnego; w projekcie zatwierdzonym decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nie wskazano na taki zakres robót, nadto – w zawiadomieniu o zakończeniu budowy z [...] lutego 2011 r. skarżący poinformował, że w przedmiotowym budynku znajduje się piec gazowy do centralnego ogrzewania i przyłącze gazowe). W toku podejmowanych czynności ustalono nadto, że skarżący – [...] w listopadzie 2013 r. (jak sam wskazał, v. pismo z 25 listopada 2013 r.) "dokonał odcięcia instalacji gazowej od starego bezużytecznego pieca gazowego umieszczonego w piwnicy budynku", i w celu doprowadzenia instalacji gazowej do pomieszczeń łazienki i kuchni na piętrze (powstałych na skutek wykonanej przebudowy i rozbudowy budynku), nie posiadając zgody współwłaściciela, przeprowadził tę instalację po zewnętrznej ścianie budynku (zmieniając dotychczasowe usytuowanie instalacji gazowej i pozbawiając w ten sposób współwłaściciela tego budynku zajmującego mieszkanie na parterze dostaw gazu). Dokonując takich robót, skarżący nie posiadał zgody organu architektoniczno-budowlanego (takowej nie okazał, a jednocześnie nie neguje, że dokonał ww. przebudowy instalacji gazowej). W takich zaś okolicznościach organ powiatowy mógł zastosować art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodać zaś trzeba, że przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania wskazanej przebudowy nie umożliwiały ich realizacji bez wcześniejszego uzyskania zgody organu. Jednocześnie wskazać należy, że roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji (na przykład gazowej) nie są budową obiektu budowlanego, a wobec tego – w przypadku ich samowolnego wykonania, nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 - 49b Prawa budowlanego. Tego rodzaju instalacja jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ww. ustawy, w związku z tym w przypadku nielegalnej jej przebudowy, właściwy jest tryb naprawczy, a tym samym – ww. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnić też trzeba, że co do zasady wstrzymanie na jego podstawie robót budowlanych powinno mieć miejsce wtedy, kiedy roboty takie są prowadzone, co nie zawsze jednak może być proste do ustalenia, nadto – żaden przepis nie określa kryteriów, które decydują o zakończeniu robót, tj. są miarodajne dla ustalenia takiego stanu. Niezależnie od tego, Sąd zauważa (podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony w doktrynie, v. A. Gliniecki w: Prawo budowlane Komentarz, wyd. 1 pod red. A. Glinieckiego, Wielkie komentarze, 2012, str. 481), że wstrzymanie prowadzenia robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ma szersze znaczenie i winno być rozumiane także jako zakaz podjęcia/wznowienia robót budowlanych, w pewnym momencie, po wszczęciu postępowania. W konsekwencji, uznając za właściwy taki sposób wykładni ww. przepisu, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie (wobec powyżej przedstawionych ustaleń), nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – poprzez wydanie (w I instancji i zaakceptowanie w II) orzeczenia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej, skoro zrealizowano ją bez wymaganej zgody organu, i mimo że, inwestycja ta (jak wskazuje skarżący) została zakończona. Nie sposób również stwierdzić, aby organy naruszyły przepisy prawa – nakładając obowiązek na inwestora przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną. Umożliwia to brzmienie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, a zważyć trzeba, że orzekając w oparciu o ten przepis organ ma na celu zgromadzenie dowodów w sprawie, i ustalenie ewentualnych niezbędnych prac do wykonania, a to - aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Dopiero postępowanie dowodowe przeprowadzone w tym zakresie, pozwoli zaś określić, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, winno być w tym przypadku wydane. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia postanowień wydanych w sprawie, uznając tym samym, że wykazano w nich konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w zw. z przesłanką określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.