VII SA/Wa 376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 43 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania Archidiecezji [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r. znak: [...] wstrzymującą roboty budowlane i inne prace prowadzone przy grobie ziemnym w kwaterze [...], rząd [...], miejsce [...] na terenie Cmentarza [...] w [...], wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] września 2020 r. inspektor Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] ustalił, iż przy grobie ziemnym w kwaterze [...] , rząd [...], miejsce [...] na terenie Cmentarza [...] w [...] wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] są prowadzone roboty budowlane. Jama grobowa w nieokreślonym czasie została wymurowana. Elementy zdemontowanego nagrobka zostały ułożone dookoła jamy grobowej. Część z nich znajdowało się w stanie destrukcji uniemożliwiającej ustalenie ich funkcji. Wobec uznania, że stwierdzone prace wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ) na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.z.o.z. decyzją z [...] września 2020 r. nakazał wstrzymanie dalszych robót budowlanych i prac prowadzonych przy ww. grobie, kierując nakaz do właściciela cmentarza - Archidiecezji [...], której przedstawiciel obecny na miejscu oględzin oświadczył, że zakład kamieniarski wykonuje powyższe prace na podstawie pozwolenia udzielonego przez Zarząd Cmentarza [...]. W treści decyzji [...]WKZ stwierdził, że wymurowanie jamy grobowej jest robotą budowlaną, demontaż nagrobka również można zakwalifikować do robót budowlanych, a jego rozczłonkowanie, zmiana posadowienia i trudne do ustalenia w trakcie oględzin prace przy samym nagrobku jako działania, które naruszają substancję i zmieniają wygląd zabytku. Zatem na ww. prace wymagane było pozwolenia [...]WKZ. Pozwolenie to jest wymagane ze względu na fakt, że do rejestru nie tylko wpisany jest teren cmentarza, ale również budynki i pomniki znajdujące się w jego obrębie. Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to działanie interesem społecznym związanym z ochroną wartości zabytkowych cmentarza i jego elementów, do których zaliczają się nagrobki literalnie wymienione w treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji [...]WKZ wniosła Archidiecezja [...], zarzucając jej naruszenie art. 3 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy grób (katakumba) oznaczona nr [...] wpisana jest do rejestru zabytków, podczas gdy w dostępnym na stronie internetowej wykazie zabytków wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych według stanu na [...] czerwca 2020 r. nie znajduje się katakumba objęta wydaną przez organ decyzją, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 i art. 6 k.p.a.). We wskazanej decyzji z [...] grudnia 2020 r. MKDNiS stwierdził, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie wypływa z faktu wpisania do rejestru zabytków terenu Cmentarza [...] decyzją Konserwatora [...] z [...] lipca 1965 r. pod numerem rejestru [...]. W sentencji tego orzeczenia wskazano, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest "teren cmentarza [...] z budynkami i pomnikami, ul. [...]" ze względu na wartość zabytkową, historyczną i artystyczną. To ten akt określa przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej. Ponadto, na podstawie odrębnych decyzji organu ochrony zabytków pod kolejnymi numerami rejestru wpisane zostały następujące obiekty: kościół pw. [...] (nr rejestru [...], decyzja z [...] lipca 1965 r.), katakumby (nr rejestru [...], decyzja z [...] lipca 1965 r.), karawaniarnia (nr rejestru [...], decyzja z [...] czerwca 1976 r.), ogrodzenie (z wyłączeniem nowo wybudowanego odcinka od zbiegu ulic [...] i [...] do bramy [...], nr rejestru [...], decyzja z [...] marca 2009 r.). Wszystkie te obiekty widnieją w załączonym przez odwołującą wykazie jako elementy składowe zespołu Cmentarza [...], przy czym z decyzji z 1 lipca 1965 r. wpisującej do rejestru zabytków cmentarz wynika, że ochroną objęto cały teren cmentarza z budynkami i pomnikami. MKDNiS przytoczył treść art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., wskazując, że wymurowanie komory grobowej (w miejscu dotychczasowego grobu ziemnego) i demontaż nagrobka stanowią roboty budowlane, na które to prace wymagane jest pozwolenie konserwatorskie. Za działanie odpowiadające treści art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. uznać należy rozczłonkowanie nagrobka i zmianę jego posadowienia. Z treści art. 43 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.z.o.z. wynika, że wydanie decyzji wstrzymującej prace wykonywane bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu jest obligatoryjne, a nie pozostawione uznaniu administracyjnemu. Z akt sprawy, jak podkreślił organ odwoławczy, wynikało bezspornie, że prace przy grobie ziemnym w kwaterze [...] , rzędzie [...], miejsce [...] na terenie Cmentarza [...] w [...] rozpoczęły się bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że skuteczność działań konserwatorskich zależy od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac tak, aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy. Wobec faktu odmowy udostępnienia danych dysponenta grobu będącego inwestorem prac, zaskarżona decyzja została słusznie skierowana do właściciela zabytkowego cmentarza, który zezwolił inwestorowi na ich prowadzenie. Ustalenie zakresu wykonanych bez pozwolenia prac odbyło się w obecności przedstawiciela Archidiecezji [...], a przed wydaniem zaskarżonej decyzji prace zostały wstrzymane ustną decyzją, co zostało odnotowane w protokole oględzin. Należy zatem stwierdzić, że organ dochował zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, mimo braku zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MKDNiS z [...] grudnia 2020 r. złożyła Archidiecezja [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z uchyleniem rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 3 u.o.z.o.z. poprzez niesłuszne przyjęcie, że grób w kwaterze [...] , rząd 4, miejsce 23 na terenie Cmentarza [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], podczas gdy nie w widnieje on na załączonym do skargi wykazie zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (stan na 30 czerwca 2020 r. oraz na 31 stycznia 2021 r.); 2) art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z. poprzez jego niesłuszne zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że jak wynika ze znajdującego się na stronie internetowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa wykazu zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (stan na v czerwca 2020 r. oraz [...] stycznia 2021 r.), grób w kwaterze [...] , rząd [...], miejsce [...] na terenie Cmentarza [...] w [...] nie został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]; 3) art. 6 oraz 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wskutek wydania decyzji sprzecznej z przepisami prawa i wydanymi przez organ decyzjami i wytycznymi. Strona wystąpiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku ze strony Narodowego Instytutu Dziedzictwa - wykazu zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (stan na [...] czerwca 2020 r., którego strona 63 dotyczy Cmentarza [...] oraz na v stycznia 2021 r., którego strona 65 dotyczy Cmentarza [...]) na wykazanie faktu, że nie znajduje się tam grób w kwaterze [...] , rząd 4, miejsce 23 znajdujący się na terenie Cmentarza [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę na to, że za projektanta [...]ch katakumb, które mogły pomieścić ok. 1200 trumien, uważa się D. M. (autorstwo niepotwierdzone). W skardze błędnie utożsamiono katakumby z grobami, argumentując, że w rejestrze zabytków znalazły się "dwie katakumby o innych numerach" niż grób (katakumba) będąca przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik dokonania prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wstrzymania robót budowlanych i innych prac prowadzonych przy grobie w kwaterze [...] , rząd [...], miejsce [...] na terenie Cmentarza [...] wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnionego niewątpliwym interesem społecznym (art. 108 § 1 k.p.a.). W myśl art. 43 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.z.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu, a także innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10 i 11 u.o.z.o.z., przy zabytku wpisanym do rejestru. Powyższa dyspozycja znajdowała zastosowanie w związku ze stwierdzeniem rozebrania i częściowego zniszczenia elementów konstrukcyjnych zabytkowego pomnika (nagrobka) znajdującego się w ww. kwaterze i wykonaniu w jego miejscu robót budowlanych (prace murarskie w obrębie jamy grobowej). Działania te należało kwalifikować jako prowadzone przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jako że ich przedmiotem był grób wraz z pomnikiem znajdujące się na Cmentarzu [...]wpisanym do rejestru zabytków jako dobro kultury decyzją Konserwatora [...] z [...] lipca 1965 r. znak [...] (nr rej. [...]). Na mocy tejże decyzji, co wynika z jej rozstrzygnięcia, ochronie podlega teren cmentarny wraz z usytuowanymi na nim pomnikami (nagrobkami), przez co jakakolwiek ingerencja w substancję zabytkową pomnika prowadząca do zmiany wyglądu przedmiotu ochrony wymagała uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z.), a ze względu na pominięcie tego obowiązku stanowiła uzasadnioną podstawę czynności interwencyjnej podjętej przez organ konserwatorski na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.z.o.z. Celem wstrzymania we wskazanym trybie robót budowlanych jest zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem lub doznaniem przez niego innego uszczerbku. Sporne rozstrzygniecie zasadnie zostało skierowane do Archidiecezji [...] jako właściciela zabytku nieruchomego – Cmentarza [...], a zatem podmiotu, od którego zachowania uzależnione było w sprawie doprowadzenie do odpowiedniego zabezpieczenia zabytkowego terenu poprzez wstrzymanie dalszych prac w obrębie kwatery [...] , na które została uprzednio udzielona taka zgoda. Należy zauważyć, że przekazanie w ręce organu konserwatorskiego władczego instrumentu pozwalającego na wstrzymanie wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru niewątpliwie znajduje swoje uzasadnienie w konieczności realizacji celów ustawy (u.o.z.o.z.). W świetle art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z. są nimi m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak też udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Trafnie uznaje się, że wskazane przez ustawodawcę w art. 4 u.o.z.o.z. cele powinny być traktowane jako swoistego rodzaju normy kierunkowe stanowiące o sposobie wykonywania przez organy konserwatorskie jako organy administracji publicznej przyznanych im kompetencji (por. I. Niżnik-Dobosz, Wybrane zagadnienia ustroju i organizacji organów ochrony zabytków (służby ochrony zabytków) [w:] Prawna ochrona dziedzictwa kulturowego, red. W. Szafrański, K. Zalasińska, Poznań 2009, s. 178). Istotą decyzji, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., jest natychmiastowość wywieranego przez rozstrzygnięcie skutku, oddziałująca na tok czynności podejmowanych w toku zainicjowanego postępowania administracyjnego. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania strony skarżącej od decyzji z [...] września 2020 r., jak przyjmuje Sąd, wynikało z konieczności przesądzenia przez MKDNiS tego, czy rozstrzygnięcie zawierające skierowany do strony nakaz, który został objęty rygorem natychmiastowej wykonalności, pozostaje zgodny z prawem. Podzielenie stanowiska organu I instancji w odniesieniu do dokonanego sposobu konkretyzacji sytuacji prawnej skarżącej pozostawało w tym zakresie niezależne od następstw wynikających z dyspozycji art. 44 ust. 1 u.o.z.o.z. Akcentowane w treści skargi przez stronę skarżącą zastrzeżenia odwołujące się do treści art. 3 u.o.z.o.z. oraz kodeksowych zasad ogólnych (art. 6 i art. 8 k.p.a.) nie mogą oddziaływać na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Relewantne znaczenie dla zakresu ochrony wyznaczonej decyzją z [...] lipca 1965 r. znak [...] ma jej treść, która wskazuje na objęcie ochroną terenu cmentarza wraz z budynkami i pomnikami. Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. poz. 1150 ze zm.), dalej: u.o.d.k., która w art. 5 pkt 1 jako jeden z przykładowych dzieł budownictwa, urbanistyki i architektury mogących podlegać wpisowi do rejestru zabytków, wymieniała cmentarze. Na gruncie powołanej regulacji prawnej w piśmiennictwie przyjęty został wniosek, że wpis do rejestru zabytków nieruchomych cmentarza wykraczający ze względu na swoją treść poza ochronę układu przestrzennego poprzez wpisanie do rejestru znajdujących się na nim obiektów (pomników) prowadzi do ograniczenia w swobodnym użytkowaniu cmentarza, w tym uniemożliwia ingerencję bez pozwolenia w substancję zabytkową tychże obiektów znajdujących się na jego terenie (por. P. Dobosz, Problemy prawne ochrony zabytków cmentarnych w Polsce, Ochrona Zabytków 1998, nr 51/3, (202), s. 212-213). Na tym wniosku oparł się w sprawie organ i zdaniem Sądu nie można temu stanowisku przypisać błędu, uwzględniając treść art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 u.o.z.o.z. Wpisanie do rejestru zabytków na mocy odrębnej decyzji (decyzja z [...] lipca 1965 r. znak [...]) katakumb znajdujących się na terenie Cmentarza [...] nie prowadzi do zniesienia ochrony pomników (nagrobków) wynikającej z ww. decyzji z [...] lipca 1965 r. znak [...], uwzględniając, że pojęcie "katakumb" jako specjalnej budowli grobowej na cmentarzu (nadziemnej lub podziemnej), zawierającej nisze uszeregowane rzędami w kilku kondygnacjach, w których umieszcza się trumny lub urny, zazwyczaj zamurowywane, pozwala w koniecznym zakresie zróżnicować oba rodzaje obiektów cmentarnych poddawanych w konkretnym przypadku ochronie. Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego brak jest podstaw, by oba terminy traktować jako tożsame, a do tego sprowadza się formułowanie w skardze twierdzenia, zgodnie z którym w kwaterze nr [...] , rząd [...], miejsce nr [...] znajduje się "grób (katakumba)". Nie można przyjąć, by zakres ochrony wynikającej z wpisu do rejestru, który w świetle art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. (poprzednio – art. 14 ust. 1 u.o.d.k.), następuje w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, mógł być wyznaczany, jak przyjmuje strona, w oparciu o treść strony internetowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa i znajdującego się na niej (aktualizowanego) wykazu zabytków nieruchomych pogrupowanych według kryterium położenia. Przeprowadzenie dowodu z jego treści przez Sąd zgodnie z wnioskiem strony (art. 106 § 3 p.p.s.a.) pozostaje niezasadne nie tylko z przyczyny formalnej, tj. tego, że sporny wykaz w toku postępowania odwoławczego został włączony w skład materiału dowodowego poddanego ocenie MKDNiS przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem nie mógł zostać nierozważony przez Sąd, ale przede wszystkim dlatego, że nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia spornego zagadnienia. Jakkolwiek wykazowi temu można przypisywać jedynie charakter informacyjny a nie normatywny, to, zdaniem Sądu, mając na uwadze podnoszone przez stronę zastrzeżenia, trudno jest uznać, by w analizowanym zakresie wprowadzał on w błąd, jeżeli elementem wpisu obejmującego zespół Cmentarza [...], ul. [...] w [...] (zbiór zabytków na terenie [...]) pozostaje według wykazu "cmentarz", a równocześnie tak dookreślony zakres przedmiotowy wpisu został w tym wykazie uzupełniony poprzez wskazanie danych identyfikujących decyzję wpisową, w świetle brzmienia której rozstrzygnięte powinny zawsze zostać wątpliwości odnoszące się do zakresu ochrony w przypadku, gdyby osoba, zapoznając się z treścią publikowanego wykazu, zdecydowała się powziąć takowe. Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.