VII SA/Wa 377/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...]Sp. j. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...]Sp.j. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej – k.p.a.), nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowego na cele zaplecza biurowego oraz budowy kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na inwestora [...]Sp. j., (nie wskazując siedziby spółki), w terminie 90 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku kontroli w dniu 21 sierpnia 2012 r. na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] ustalono, że inwestor [...]Sp. j. prowadził roboty budowlane z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego w [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], projektu budowlanego. W wyniku postępowania kontrolnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Nr [...]wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku magazynowego na cele zaplecza biurowego oraz budowie kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wykonywanych przez inwestora. Stwierdzono wykonanie utwardzeń terenowych w miejscu projektowanej zieleni, zmianę usytuowania wagi i rampy przy magazynie, co stanowi zmianę projektu zagospodarowania działki oraz niezgodność usytuowania ścian działowych wewnętrznych w części socjalno-biurowej. Ponadto organ podał, że kanalizacja deszczowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem, jednakże zmieniono usytuowanie studzienki i koryta odwadniającego w części północnej placu. Zdaniem organu zmiany te wymagały uprzedniego uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, stosownie do dyspozycji art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z protokołu, przedstawicielka inwestora, obecna podczas kontroli złożyła wyjaśnienia. Decyzja została wysłana na adres oddziału spółki, tj. [...], ul. [...]. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] złożył inwestor [...]Sp. j. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Spółka podniosła, że organ I instancji wydając decyzję pominął fakt złożenia przez nią pismem z dnia 3 września 2012 r., obszernych wyjaśnień oraz załączonych do pisma dokumentów, w tym projektu budowlanego zamiennego. Uznała za niezrozumiałe zobowiązanie inwestora do złożenia kolejnego projektu budowlanego zamiennego. W opinii inwestora pominięcie przez organ kluczowych dla sprawy obszernych wyjaśnień, oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w efekcie miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny odstępstw od pierwotnej dokumentacji projektowej kwalifikując zmianę zagospodarowania działki jako odstępstwo istotne w rozumieniu art. 36 a ustawy Prawo budowlane. Także zmiana wygrodzeń wewnątrz przedmiotowego obiektu w jego części socjalno - biurowej - o ile wymaga uzyskania stosownych opinii i uzgodnień - winna zostać zakwalifikowana jako odstępstwo istotne. Wskazał, że wszelkie zmiany w trakcie procesu budowlanego mające charakter istotny w rozumieniu art. 36 a ustawy Prawo budowlane mogą być dokonane jedynie w oparciu o prawomocną decyzję właściwego organu administracji publicznej. Ponadto organ stwierdził, że oceniając materiał dowodowy wziął także pod uwagę wyjaśnienia strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia 3 września 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], złożyła spółka [...]Sp. j. z siedzibą w [...]. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i wadliwe ustalenie stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, - art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie i nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do kluczowych dla sprawy obszernych wyjaśnień skarżącej oraz architekta sporządzającego dokumentację projektową w sprawie - J. S., złożonych w piśmie z dnia 3 września 2012 r., co oznacza, że uzasadnienie faktyczne, a w konsekwencji zaskarżona decyzja, została sporządzona z ewidentnym naruszeniem istotnych przepisów postępowania administracyjnego, a organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy nie sposób w niniejszej sprawie wskazać istotnych odstępstw w prowadzeniu prac budowlanych od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organowi II instancji z obowiązkiem m.in. szczegółowej analizy kwestii podnoszonych przez nią w piśmie z dnia 3 września 2012 r. i rozpatrzenia ich w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym jego kompletności pod względem możliwości ustalenia prawidłowego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz podstaw uznania, że w sprawie miały jakiekolwiek istotne odstępstwa budowlane od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - oświadczenie geodety D. Ś. z dnia 9 stycznia 2013 r. o pomyłce przy opracowywaniu mapy geodezyjnej do celów projektowych z dnia 27 marca 2009 r. wraz z załącznikiem, tj. poprawioną mapą geodezyjną zaewidencjonowaną w dniu 3 stycznia 2013 r. przez Starostę [...]w [...] w [...], na okoliczność niewykonywania jakichkolwiek prac budowlanych przez skarżącą spółkę dotyczących rampy przy zabudowaniach na nieruchomościach przy ul. [...] w [...], - oświadczenie z dnia 21 grudnia 2012 r. właściciela firmy [...]prowadzącego od bardzo wielu lat skład opału przy ul. [...] w [...] o nieprowadzeniu jakichkolwiek istotnych prac budowlanych w obrębie budynku, na okoliczność nie prowadzenia tych prac i braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, - dane konstrukcyjne wagi zamontowanej najazdowej zamontowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na okoliczność że waga ta jest możliwa do zdemontowania w każdej chwili nie jest powiązana z gruntem i jako taka nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem jej umiejscowienie, czy też zmiana położenia nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę, ani nie może stanowić jakiegokolwiek odstępstwa w wykonywaniu prac od pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania, - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności: 1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, 2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, 3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonanie przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Organ obowiązany był ustalić wszystkie odstępstwa od projektu. Ustalenie tych odstępstw wymaga ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Niewątpliwie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie spełnia tych wymogów. Po pierwsze, organ nie ustalił prawidłowo strony postępowania. Skarżąca jest spółką jawną, z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego przesłanemu Sądowi wynika, że jest spółką z siedzibą w Warszawie natomiast w [...] przy ul. [...] posiada oddział spółki. Organ nakładając obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie wskazał siedziby spółki. Po drugie, organ stwierdził zmianę zagospodarowania działki uznając ją za istotne odstąpienie od zatwierdzonego planu. W aktach przesłanych Sądowi brak jest pełnej dokumentacji zatwierdzonego projektu budowlanego, stąd Sąd został pozbawiony kontroli prawidłowości tego zarzutu. Organ uznał, że skarżąca prowadziła roboty budowlane pomimo, że skarżąca konsekwentnie temu zaprzeczała, począwszy od stanowiska zamieszczonego w protokole i wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 3 września 2009 r., a powtórzonych w skardze. Organ nie odniósł się do tego stanowiska pomimo zapisu, iż wyjaśnienia strony wziął pod uwagę. Stanowiska strony i organu co do przeprowadzonych robót i ich charakteru były całkowicie rozbieżne, stąd twierdzenie, że organ wziął pod uwagę wyjaśnienia strony kłócą się z treścią tych wyjaśnień. Wydanie w tej sytuacji decyzji o nałożeniu na skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego jest rozstrzygnięciem dokonanym z naruszeniem przepisów procesowych, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie zarzutu naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny ustalić prawidłowo stan faktyczny, wskazać jakie odstępstwa od zatwierdzonego planu zostały wykonane, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. wnioski dowodowe skarżącej, zgłoszone w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, rozstrzygając w pkt 2 na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.