VII SA/Wa 378/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał Zarządowi Gminy Z. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku po byłym Gminnym Ośrodku Zdrowia na Publiczną Szkołę podstawową w miejscowości Z. przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2001 r. Gmina Z. wystąpiła do Starosty Powiatowego w [...] o zmianę sposobu użytkowania części budynku po byłym gminnym środku zdrowia na publiczną szkołę podstawową w Z. przy ul. [...]. W myśl przepisu zawartego w § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 47) jeżeli z treści wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego wynika, że wiąże się ona z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, określa jakimi dokumentami należy uzupełnić złożony wcześniej wniosek w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz wyznacza termin dokonania tych czynności. Z projektu budowlanego dołączonego do ww. wniosku Gminy Z. wynika, że zmiana sposobu użytkowania części budynku po byłym gminnym ośrodku zdrowia na publiczną szkołę podstawową, wymaga wykonania m.in. chodników dla pieszych, wiatrołapu od strony północnej ośrodka, schodów gruntowych do piwnic, schodów ppoż. na pierwsze piętro obiektu. Ww. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania, wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Sygn. akt VII SA/Wa 378/06 Organ pierwszej instancji nie wypełnił obowiązku wezwania wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, wynikającego z ww. przepisu zawartego w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa i zatwierdził projekt budowlany w decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] błędnie zatwierdził projekt budowlany w decyzji wydanej na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, którą mógł jedynie udzielić pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W świetle § 8 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, wniosek o zmianę sposobu użytkowania części budynku, powinien zawierać dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach przedmiotowej sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego prawo Gminy Z. do dysponowania nieruchomością o nr ew. gr. [...] w Z. na cele budowlane. Mając na uwadze wskazane rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, Wojewoda [...] stwierdził nieważność badanej decyzji. W odwołaniu od decyzji Wójt Gminy Z. wnosił o uchylenie decyzji podnosząc, że projekt budowlany dołączony do wniosku o wydanie decyzji na zmianę sposobu użytkowania zawierał elementy wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, które były już realizowane na podstawie wydanego wcześniej pozwolenia decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. W decyzji tej Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na modernizację budynku po byłym Gminnym Ośrodku Zdrowia. Zatem w ocenie odwołującego się nie zaistniała konieczność wydania postanowienia wzywającego wnioskodawcę do wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując co następuje: Zgodnie z § 11 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie Sygn. akt VII SA/Wa 378/06 użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z dnia 8 lutego 1995 r.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 21.08.2001 r., jeżeli z treści wniosku o zmianę użytkowania obiektu lub jego części wynika, że zmiana ta wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, określa jakimi dokumentami należy uzupełnić złożony wcześniej wniosek w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz wyznacza termin dokonania tych czynności. Zakres przewidzianych w projekcie zmian wiązał się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, a zatem Starosta [...] powinien, zgodnie z §11 ust. 1 w/w Rozporządzenia, wydać postanowienie o przewidzianej w tym przepisie treści. W rozpatrywanej sprawie, Starosta [...] z uwagi na zakres przewidzianych zmian nie miał prawnej możliwości wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie przez ten organ spornego rozstrzygnięcia stanowi zatem rażące naruszenie §11 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Ponadto zgodnie z § 8 ust 1. pkt 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, powinien zawierać dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie zawierał dokumentu potwierdzającego prawo Gminy Z. do dysponowania nieruchomością o nr ew. gr. [...] w Z. na cele budowlane. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Wójt Gminy Z., podnosząc jak uprzednio w odwołaniu, że roboty budowlane, na które wymagane było pozwolenie na budowę były już wykonane, dlatego też nie było potrzeby ponownego wydawania decyzji na te same roboty. Sygn. akt VII SA/Wa 378/06 Organy nie zajęły w tym przedmiocie żadnego stanowiska, dlatego też skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Postępowania administracyjne prowadzone są w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1030/97). Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutu odwołania, że w badanej decyzji Starosty [...] nie doszło do rażącego naruszenia § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub Sygn. akt VII SA/Wa 378/06 nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Odwołujący się Wójt Gminy Z. zarzucił, że nie istniała przewidziana w tym przepisie konieczność wydania przez Starostę [...] postanowienia, w którym wzywa on wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie robót budowlanych do użytkowania obiektu na cele szkoły, a mianowicie pozwolenia na wykonanie chodników dla pieszych, wiatrołapu od strony północnej ośrodka, schodów gruntowych do piwnic, schodów ppoż. na I piętro obiektu, gdyż pozwolenia takie Urząd Gminy Z. otrzymał wcześniej. Odwołujący się wskazał w odwołaniu, że na wniosek Wójta Gminy Z. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydal pozwolenie na budowę dla modernizacji budynku po byłym Gminnym Ośrodku Zdrowia w Z.. Do wniosku załączone były wymagane dokumenty wraz z aktem notarialnym przekazania na własność działki nr [...] wraz z zabudowaniami przez Starostę [...] na rzecz Gminy Z.. Pozwolenie na modernizację budynku obejmowało wykonanie schodów stalowych, wiatrołapu, nadproża, schodów gruntowych, stolarkę okienną i drzwiową, a także malowanie pomieszczeń oraz wymianę glazury, terakoty i PCW. W trakcie realizacji robót Wójt Gminy Z. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji na zmianę sposobu użytkowania części budynku po byłym Gminnym Ośrodku Zdrowia na Publiczną Szkołę Podstawową. W dniu [...] sierpnia 2001 r. Starosta [...]wydał badaną decyzję nr [...]. Organ odwoławczy kontrolując decyzję organu I instancji naruszył art. 7 i art. 77 kpa, bowiem nie odniósł się do zarzutu podniesionego przez stronę, będąc zobowiązanym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W myśl bowiem obowiązującej zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Sygn. akt VII SA/Wa 378/06 W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., wziąć pod uwagę, że roboty budowlane, które winny być wykonane w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, objęte są ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę i modernizację budynku po Gminnym Ośrodku Zdrowia na działce nr [...]. Organ odwoławczy winien rozważyć, czy jeśli było pozwolenie na wykonanie robót, to nakładanie obowiązku w trybie § 11 wyżej cytowanego rozporządzenia było konieczne, a nawet gdyby było konieczne to czy brak ten stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało w kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane i należy do tzw. pojęć niedokreślonych. Doczekało się bogatej wykładni doktrynalnej, z której wynika, że zachodzi ono wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde więc naruszenie prawa materialnego czy procesowego będzie rażące. Organ I instancji uznał też za rażące naruszenie prawa brak dowodu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania powinien taki dowód zawierać. Jeśliby jednak, jak twierdzi skarżący w odwołaniu, do wniosku o pozwolenie na modernizację budynku był dołączony akt notarialny przekazania na własność Gminy Z. działki nr [...] wraz z zabudowaniami przez Starostę [...], to zarzut rażącego naruszenia prawa nie mógłby się ostać. Wprawdzie bowiem nastąpiło naruszenie § 8 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, jednak w okolicznościach sprawy należy uznać, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik postępowania. Po uzupełnieniu bowiem wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania o w/w akt notarialny, co powinno nastąpić na wezwanie organu, nie byłoby przeszkód do wydania decyzji odpowiadającej decyzji wydanej. Sygn. akt VII SA/Wa 378/06 Skarżący wskazał, że Gmina Z. otrzymała działkę nr [...] wraz z zabudowaniami decyzją Starosty [...], można więc przyjąć, że stan prawny nieruchomości znany był temu organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa). Organ odwoławczy nie zajął też stanowiska odnośnie twierdzenia, że Starosta [...] błędnie zatwierdził projekt budowlany w decyzji wydanej na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane, którą to decyzją mógł jedynie udzielić pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Z powyższych względów mając na uwadze, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.