VII SA/Wa 378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyńśki, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych, dalej upea, w sprawie nakazu przesunięcia samowolnie wykonanej gnojowni w 1971 r. na odległość 1 m od krawędzi drogi dojazdowej łącznie ze słupkiem narożnym, tak aby również zachować minimalną odległość 10 m od okiem sąsiada, na działce o nr ewid. [...], położonej we wsi [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] października 2008 r. J. M. złożył wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, ze względu m. in. na to, że ciążący na nim obowiązek został wykonany. Zdaniem organu nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący nie wskazał okoliczności, które można uznać za szczególnie uzasadnione od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że wstrzymanie może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w takich okolicznościach, które są niezależne od zobowiązanego oraz na które nie ma on wpływu, a okoliczność wykonania przedmiotowego obowiązku, jak również uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak [...] utrzymującego stanowisko zawarte w tytule wykonawczym oraz tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] nie może być uznana za uzasadniającą wstrzymanie prowadzenia przedmiotowych czynności egzekucyjnych. Fakt wykonania egzekwowanego obowiązku może być podniesiony w postaci instytucji wnoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast instytucja wstrzymania prowadzonych czynności egzekucyjnych jest zarezerwowana jedynie dla sytuacji niezależnych od zobowiązanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wstrzymania czynności egzekucyjnych w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz stwierdzenia nieważności i umorzenia w całości postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Skarżący wskazał, że fakt wykonania nałożonego obowiązku podniósł jako zarzut na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał stanowisko zawarte w tytule wykonawczym. W efekcie zażalenia tytuł wykonawczy jak i postanowienie podtrzymujące stanowisko zawarte w tytule wykonawczym zostały uchylone. Zdaniem skarżącego wykonanie obowiązku winno stanowić szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych i umorzeniem postępowania w sprawie. W skardze podniesiono, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdził wykonanie tych obowiązków, co w opinii skarżącego automatycznie wyklucza stosowanie środka egzekucyjnego. Skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego podawanie różnych treści obowiązku bez badania co już zostało zrobione oraz faktu zlikwidowania drogi dojazdowej i wykonania przez sąsiada dodatkowego okna, którego wcześniej nie było. Skarżący podniósł, że sprawa trwa już od 35 lat, mimo, że podnosi cały czas fakt wykonania obowiązku. W skardze zarzucono naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 23 ust. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 23 § 6 upea organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, iż upea nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagał się skarżący. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98, uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające ze wskazanego przez niego w skardze art. 23 upea przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje zarówno w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienia egzekucyjne, jak i w przypadku przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych u nadzorowanego organu egzekucyjnego. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy. Przepis art. 23 § 6 upea zawiera upoważnienie dla organów do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Decyzje wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może przecież zastępować władzy wykonawczej. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Organy prawidłowo przyjęły, że wskazana przez skarżącego okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/04). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie postanowienie odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych jest zgodne z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wykonania nakazanych obowiązków, Sąd stwierdza, że organ II instancji trafnie wskazał, że fakt wykonania egzekwowanego obowiązku może być podniesiony w postaci instytucji wnoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 upea. Z uwagi na powyższe wbrew twierdzeniom skarżącego wykonanie obowiązku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych i umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.