VII SA/Wa 378/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp.j. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...]Sp.j. w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej – k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku magazynowego na cele zaplecza biurowego oraz budowy kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykonywanych przez inwestora [...] Sp. j., (nie wskazując siedziby spółki), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w wyniku kontroli w dniu 21 sierpnia 2012 r. na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], ustalono, że inwestor [...] Sp. j. prowadził roboty budowlane z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], projektu budowlanego. Stwierdzono wykonanie utwardzeń terenowych w miejscu projektowanej zieleni, zmianę usytuowania wagi i rampy przy magazynie, co stanowi zmianę projektu zagospodarowania działki oraz niezgodność usytuowania ścian działowych wewnętrznych w części socjalno-biurowej. Ponadto organ podał, że kanalizacja deszczowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem, jednakże zmieniono usytuowanie studzienki i koryta odwadniającego w części północnej placu. Z kolei zmiana wygrodzeń wewnątrz części socjalno-biurowej wymaga uzyskania opinii i uzgodnień w zakresie ergonomii i higieny pracy oraz sanitarnych co organ uznał za istotne odstąpienie od projektu budowlanego, za istotne uznano także zmianę zagospodarowania działki. Jak wynika z protokołu, przedstawicielka inwestora, obecna podczas kontroli złożyła wyjaśnienia. Postanowienie zostało wysłana na adres oddziału spółki, tj. [...], ul. [...]. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r. złożył inwestor [...]Sp. j. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, Ew. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka podniosła, że organ I instancji wydając postanowienie pominął fakt złożenia przez nią pismem z dnia 3 września 2012 r., obszernych wyjaśnień oraz załączonych do pisma dokumentów. Podkreśliła, że inwestor nie wykonał żadnych prac sprzecznych z przepisami prawa. Prace budowlane zostały wstrzymane dawno temu w oczekiwaniu m. In. na projekt budowlany zamienny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wstrzymał wykonywanie prowadzonych robót budowlanych. Uznał, ze podnoszony przez stronę, fakt wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego nie wpływa na prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inwestor wystapił z wnioskiem po dokonaniu odstępstw o charakterze istotnym. Ponadto organ stwierdził, że oceniając materiał dowodowy wziął także pod uwagę wyjaśnienia strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia 3 września 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. złożyła spółka [...]Sp. j. z siedzibą w [...]. Strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i wadliwe ustalenie stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, - art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie i nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do kluczowych dla sprawy obszernych wyjaśnień skarżącej oraz architekta sporządzającego dokumentację projektową w sprawie - J. S., złożonych w piśmie z dnia 3 września 2012 r., co oznacza, że uzasadnienie faktyczne, a w konsekwencji zaskarżona decyzja, została sporządzona z ewidentnym naruszeniem istotnych przepisów postępowania administracyjnego, a organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy nie sposób w niniejszej sprawie wskazać istotnych odstępstw w prowadzeniu prac budowlanych od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organowi II instancji z obowiązkiem m.in. szczegółowej analizy kwestii podnoszonych przez nią w piśmie z dnia 3 września 2012 r. i rozpatrzenia ich w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym jego kompletności pod względem możliwości ustalenia prawidłowego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz podstaw uznania, że w sprawie miały jakiekolwiek istotne odstępstwa budowlane od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - oświadczenie geodety D. Ś. z dnia 9 stycznia 2013 r. o pomyłce przy opracowywaniu mapy geodezyjnej do celów projektowych z dnia 27 marca 2009 r. wraz z załącznikiem, tj. poprawioną mapą geodezyjną zaewidencjonowaną w dniu 3 stycznia 2013 r. przez Starostę [...] w [...] w [...], na okoliczność niewykonywania jakichkolwiek prac budowlanych przez skarżącą spółkę dotyczących rampy przy zabudowaniach na nieruchomościach przy ul. [...] w [...], - oświadczenie z dnia 21 grudnia 2012 r. właściciela firmy [...]prowadzącego od bardzo wielu lat skład opału przy ul. [...] w [...] o nieprowadzeniu jakichkolwiek istotnych prac budowlanych w obrębie budynku, na okoliczność nie prowadzenia tych prac i braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, - dane konstrukcyjne wagi zamontowanej najazdowej zamontowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na okoliczność że waga ta jest możliwa do zdemontowania w każdej chwili nie jest powiązana z gruntem i jako taka nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem jej umiejscowienie, czy też zmiana położenia nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę, ani nie może stanowić jakiegokolwiek odstępstwa w wykonywaniu prac od pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna bowiem przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało po przeprowadzeniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. kontroli budowy. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności: 1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, 2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, Organ obowiązany był ustalić wszystkie odstępstwa od projektu. Ustalenie tych odstępstw wymaga ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Niewątpliwie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie spełnia tych wymogów. Po pierwsze, organ nie ustalił prawidłowo strony postępowania. Skarżąca jest spółką jawną, z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego przesłanemu Sądowi wynika, że jest spółką z siedzibą w [...] natomiast w [...] przy ul. [...] posiada oddział spółki. Organ wstrzymując prowadzenie robót budowlanych nie wskazał siedziby spółki. Po drugie, organ stwierdził zmianę zagospodarowania działki uznając ją za istotne odstąpienie od zatwierdzonego planu. W aktach przesłanych Sądowi brak jest pełnej dokumentacji zatwierdzonego projektu budowlanego, stąd Sąd został pozbawiony kontroli prawidłowości tego zarzutu. Organ uznał, że skarżąca prowadziła roboty budowlane pomimo, że skarżąca konsekwentnie temu zaprzeczała, począwszy od stanowiska zamieszczonego w protokole i wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 3 września 2009 r., a powtórzonych w skardze. Organ nie odniósł się do tego stanowiska pomimo zapisu, iż wyjaśnienia strony wziął pod uwagę. Stanowiska strony i organu co do przeprowadzonych robót i ich charakteru były całkowicie rozbieżne, stąd twierdzenie, że organ wziął pod uwagę wyjaśnienia strony kłócą się z treścią tych wyjaśnień. Należy podkreślić, że przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach określonych m.in. w ust. 1 pkt 4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Wydanie w tej sytuacji postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku magazynowego na cele zaplecza biurowego oraz budowy kanalizacji deszczowej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest rozstrzygnięciem dokonanym z naruszeniem przepisów procesowych, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie zarzutu naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny ustalić prawidłowo stan faktyczny, wskazać jakie odstępstwa od zatwierdzonego planu zostały wykonane, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Dalsze czynności organ może podjąć w zależności od dokonanych powyższych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. wnioski dowodowe skarżącej, zgłoszone w skardze, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, rozstrzygając w pkt 2 na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.