VII SA/Wa 379/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. skargę oddala. VII SA/Wa 379/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 2 i § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.) stwierdzono, że D. D. posiada przygotowanie zawodowe, upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych oraz że jest upoważniona do: 1. sporządzania projektów instalacji elektrycznych, 2. w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m- - do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego instalacji elektrycznych. Pismem z dnia 26 czerwca 2006 r. D. D. zwróciła się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o potwierdzenie posiadanych uprawnień do projektowania w zakresie instalacji i sieci telekomunikacyjnych. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, traktując pismo jako wniosek w sprawie wyjaśnienia wymienionej wyżej decyzji, postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniła, że w powyższej decyzji stwierdzono, iż D. D. posiada przygotowanie do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej, a w szczególności jest upoważniona do: - sporządzania projektów instalacji elektrycznych - sieci i instalacje elektryczne napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne, - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m- - do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego instalacji elektrycznych. Z treści decyzji nie wynika upoważnienie do projektowania w zakresie instalacji i sieci telekomunikacyjnych, ponieważ oceniając uprawnienia budowlane uzyskane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.), uwzględniać należy zmiany tego rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że zmiana cytowanego rozporządzenia, dokonana rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 334), a więc przed datą decyzji nadającej uprawnienia, wprowadziła w § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d nowe określenie specjalności "instalacje elektryczne", która otrzymała brzmienie "sieci i instalacje elektryczne - obejmujące instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne". Z tego powodu określenie uprawnień w specjalności "instalacje elektryczne" nastąpiło według treści tego rozporządzenia i stosownie do art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pozostaje aktualne przygotowanie zawodowe D. D. w zakresie, w jakim zostało stwierdzone w 1994 r. Organ zauważył natomiast, iż uprawnienia budowlane w zakresie sieci i instalacji telekomunikacyjnych, na podstawie § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.), do dnia 31 grudnia 1994 r. mogli nadawać wówczas kierownicy zakładów pracy, jako tzw. "uprawnienia zakładowe". Nieuzyskanie zaś stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w specjalności telekomunikacyjnej w tym trybie oznacza, że wnioskodawczyni nie posiadała i nie posiada uprawnień w zakresie sieci i instalacji telekomunikacyjnych oraz nie może pełnić samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie telekomunikacji. Na powyższe postanowienie złożyła zażalenie D. D., uważając, iż instalacje telekomunikacyjne wchodzą w zakres jej uprawnień, a odmowa potwierdzenia uprawnień do projektowania instalacji i sieci telekomunikacyjnych w budownictwie ogólnym i przemysłowym ze względu na brak "uprawnień zakładowych" nie jest zasadna. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. D., uchyliła w całości zaskarżone postanowienie oraz wyjaśniła, że uprawnienia budowlane nabyte na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego D. D. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej nie dotyczą sieci i instalacji telekomunikacyjnych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ pierwszej instancji wadliwie sformułował swoje rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. może być jedynie wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Rozstrzygnięcie powinno więc obejmować wyjaśnienia, dotyczące zgłoszonych przez stronę wątpliwości co do treści decyzji. Tymczasem ogranicza się ono do zacytowania rozstrzygnięcia wyjaśnianej decyzji, natomiast ocena wątpliwości podnoszonych przez stronę została zawarta w uzasadnieniu. Ponieważ rozstrzygnięcie postanowienia nie dotyczy w istocie kwestii będących przedmiotem wniosku strony, w ocenie organu drugiej instancji, wada ta stanowi przesłankę uchylenia postanowienia. Uzasadniając swoje merytoryczne stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja, na mocy której strona nabyła uprawnienia budowlane, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.), a zatem strona posiada uprawnienia budowlane nabyte pod rządami nie obowiązujących aktów prawnych. Uprawnienia te zostały zachowane w mocy na podstawie art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), przy czym o zakresie uprawnień budowlanych rozstrzyga treść decyzji o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ wskazał, że z decyzji, na mocy której strona nabyła uprawnienia budowlane, wynika, iż wnioskodawczyni jest uprawniona do sporządzania projektów instalacji elektrycznych oraz kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego instalacji elektrycznych. Z treści decyzji nie wynika natomiast, aby wnioskodawczyni była uprawniona do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w branży telekomunikacyjnej. Jednocześnie organ zauważył, iż uprawnienia budowlane nadano, powołując nieaktualne brzmienie § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zmienionego rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r., co jednak pozostaje bez wpływu na treść uprawnień budowlanych nadanych decyzją z dnia [...] maja 1994 r., która nie obejmuje sieci i instalacji telekomunikacyjnych. Organ wskazał, iż pojęcie sieci telekomunikacyjnych występowało w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w definicji pojęcia "obiekty budowlane", zatem nawet na gruncie wówczas obowiązującego prawa nie utożsamiano sieci i instalacji elektrycznych z sieciami i urządzeniami telekomunikacyjnymi. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdził, że uprawnienia budowlane w dziedzinie telekomunikacji były nadawane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w oparciu o jego § 13 ust. 3, co potwierdza tezę, iż uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych nie obejmują sieci i urządzeń telekomunikacyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. D., zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych i urbanistów przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 2 Konstytucji RP i § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez uznanie, że uprawnienia skarżącej nie dotyczą sieci i instalacji telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. stanowiący, iż organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji uregulowanej w cytowanym przepisie jest usunięcie niejasności decyzji, zwłaszcza gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą zrozumienie sensu rozstrzygnięcia. Postanowienie wyjaśniające wątpliwości decyzji jest powiązane z tą decyzją, (postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2160/2000). Konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia ma miejsce wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Wyjaśnienie wątpliwości, jak wielokrotnie wskazywano w doktrynie, nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może również pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia (Por. B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2000, s. 473). Uwzględniając powyższe, należy ocenić jako prawidłowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż organ pierwszej instancji wadliwie sformułował swoje rozstrzygnięcie. Art. 113 § 2 k.p.a. nie upoważnia bowiem do "potwierdzania" uprawnień budowlanych - co nastąpiło przez przytoczenie treści decyzji w tym przedmiocie - a jedynie do wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości, następującego w rozstrzygnięciu postanowienia, a nie wyłącznie w jego uzasadnieniu. Interpretacja decyzji nie może stanowić o nadaniu uprawnień, lecz służy wyłącznie wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących jej treści. Ponadto, tak jak w kontrolowanej przez Sąd sprawie, wyjaśnienie takie będzie zasadne również wówczas, jeśli w treści wyjaśnianej decyzji przywołano wadliwie brzmienie przepisu, czego wprawdzie nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, to jednak zakres uprawnienia zawarty w decyzji może budzić w takiej sytuacji wątpliwości. Wówczas wyjaśnienie winno nawiązać do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, w szczególności do przepisu, który miał zastosowanie w sprawie. Decyzja stwierdzająca przygotowanie zawodowe skarżącej do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46, ze zm.). Skarżąca zachowała wynikające z niej uprawnienia, stosownie do art. 104 Prawa budowlanego, zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Sąd podzielił zatem argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, iż treść uprawnień budowlanych, wynikających z decyzji z dnia [...] maja 1994 r., nie obejmuje sieci i instalacji telekomunikacyjnych. W treści decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe skarżącej do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej znajduje się zapis, że jest ona uprawniona do sporządzania projektów instalacji elektrycznych oraz kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego instalacji elektrycznych (w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m-). W decyzji tej stwierdzono, że skarżąca posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej projektanta w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych, a zatem przywołano § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d cytowanego rozporządzenia w jego nieaktualnym brzmieniu. Przepis ten, w dacie wydawania decyzji, miał już nowe brzmienie na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 42, poz. 334), którym m. in. w miejsce dotychczasowego zakresu instalacji elektrycznych specjalności instalacyjno-inżynieryjnej wprowadzono zakres sieci i instalacji elektrycznych, obejmujący instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne i tak winien być sprecyzowany zakres uprawnień wnioskodawczyni. Organ prawidłowo wyjaśnił, iż na gruncie wówczas obowiązującego prawa nie utożsamiano sieci i instalacji elektrycznych z sieciami i urządzeniami telekomunikacyjnymi, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, określającego katalog obiektów budowlanych, wśród których wymieniano odrębnie m. in. sieci telekomunikacyjne. Dodać trzeba, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego nie była ocena prawidłowości zastosowania przez organ określonego brzmienia przepisu, co zresztą pozostaje bez wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w związku z wnioskiem skarżącej czy posiadane przez nią uprawnienia budowlane upoważniają ją do projektowania w zakresie instalacji i sieci telekomunikacyjnych. Wyjaśnienie zakresu przyznanego uprawnienia opierać się musi na treści przepisu, na podstawie którego uprawnienie zostaje przyznane. Jeśli tak, to o zakresie przyznanych decyzją uprawnień decydowała normatywna treść przytoczonego przez wyjaśniający organ przepisu i taki też był przedmiot oraz zakres wyjaśnienia organu zawarty w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.