VII SA/Wa 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg J. T., B. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. T. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych, i na rzecz skarżących B. i M. T. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r. z przyczyny wskazanej w art. 146 § 2 k.p.a., t.j., iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] października 2000 r. z naruszeniem prawa. W kontrolowanej przez Sąd sprawie postępowanie miało następujący przebieg. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku magazynowego. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1993 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. udzielił pozwolenia na budowę. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Na podstawie powyższych decyzji w dniu [...] września 1994 r. zostały rozpoczęte roboty budowlane. Decyzja ostateczna została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z zawiadomieniem z dnia [...] marca 1995 r. o wstrzymaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...], kierownik budowy w tym samym dniu zawiesił pełnienie obowiązków kierownika budowy do czasu rozstrzygnięcia skargi przez sąd. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1995 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1994 r., co stało się podstawą przystąpienia w dniu [...] września 1995 r. do robót budowlanych, które zostały zakończone w dniu [...] listopada 1995 r., a w dniu [...] listopada 1995 r. Urząd Miasta [...] przyjął zgłoszenie obiektu do użytkowania. W toku kolejnego postępowania przed Sądem, postanowieniem z dnia 27 listopada 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a następnie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 1997 r. uchylił pozwolenie na budowę. W efekcie ponownego rozpoznania sprawy zapadła decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r., którą Prezydent Miasta [...] nakazał rozbiórkę budynku magazynowego wybudowanego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor podjął na własne ryzyko roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że roboty prowadzono w oparciu o pozwolenie budowlane, to w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego obiekt wzniesiono bez pozwolenia na budowę. W efekcie rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...]. Decyzję Wojewody [...] uchylił z kolei wyrokiem z dnia 9 grudnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku Sąd zajął stanowisko, iż brak decyzji zezwalającej na budowę nie tylko w dacie wznoszenia obiektu, ale także w dacie kontroli legalności budowy i zapadłych w postępowaniu administracyjnym, a jej dotyczących rozstrzygnięć, jest równoznaczne z samowolą budowlaną. Po tym wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2000 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. nakazującą rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a przedłożona przez inwestora w dniu [...] października 2000 r. ocena oddziaływania na środowisko nie może być wzięta pod uwagę w sprawie dotyczącej rozbiórki. Skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 10 października 2001 r. W związku z pismem z dnia [...] września 2004 r. J. T., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. wznowił postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. W wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. odmowa uchylenia decyzji z tego powodu, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby taka sama decyzja były zdaniem Sądu przedwczesne. Organy nadzoru budowlanego są wprawdzie związane poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 308/98, iż inwestycja została przez skarżących zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, lecz wznowienie postępowania wymagało rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, obowiązujących w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. musiało zatem uwzględniać rozważenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu wznowieniowym mogłaby więc zapaść taka sama decyzja, tj. decyzja o nakazie rozbiórki po uprzednim wykluczeniu przesłanek do legalizacji obiektu budowlanego. Ustaleń, czy przesłanki te w niniejszej sprawie zachodzą, czy też nie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły, a zatem naruszyły prawo. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy więc najpierw ustalić, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu. Dopiero ustalenie, że możliwość taka nie istnieje uprawniałoby organy administracji do wydania rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki z tego powodu, iż w ponownym postępowaniu zapadłaby taka sama decyzja. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2000 r. i umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i 52 Prawa budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2006 r. i przekazana do ponownego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. zostały wstrzymane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego roboty budowlane i zobowiązano inwestora do przedstawienia wskazanej w nim dokumentacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W uzasadnieniu organ podał, że teren, na którym zrealizowano inwestycję w Planie Zagospodarowania Przestrzennego przeznaczony jest pod domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne i usługi, a więc wybudowany obiekt nie narusza Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a biorąc pod uwagę opinię oddziaływania na środowisko – inwestycję należy uznać za nieuciążliwą. Ponadto organ odstąpił na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. od nałożenia opłaty legalizacyjnej. W efekcie rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Organ uznał, że decyzja z dnia [...] października 2000 r. została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, ponieważ J. T., jako strona postępowania, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Organ ustalił, że działki, na których posadowiony jest przedmiotowy budynek nie są objęte żadnym planem zagospodarowania i nie są prowadzone prace nad jego stworzeniem. Organ stanął na stanowisku, że przepisy prawa nie przewidują możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do istniejącego obiektu, a zatem brak jest możliwości legalizacji budowli. Zdaniem organu niezasadne było zarówno wydawanie postanowienia z dnia [...] października 2006 r., gdyż jest sprzeczne z art. 48 Prawa budowlanego, jak też odstąpienie od opłaty legalizacyjnej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. T. oraz B. i M. T. J. T. podniosła, że budowa została zakończona w 1995 r., kiedy obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a więc otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwe, natomiast uchylenie planu nie powoduje wygaśnięcia decyzji wydanych na jego podstawie. Ponadto skarżąca podniosła, że w postępowaniu w trybie art. 48 Prawa budowlanego istotne jest ustalenie, czy budowa była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz, czy są przesłanki pozwalające na legalizację obiektu wybudowanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. B. i M. T. w swojej skardze zauważyli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego raz jako datę wszczęcia postępowania podaje datę wszczęcia postępowania wznowieniowego, a dwa akapity później datę [...] wrzesień 1997 r., zadaniem skarżących rozbieżność ta ma istotny wpływ na ocenę możliwości legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wykazał zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2003 r. W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 44/08 ze skargi B. i M. T. ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 38/08 ze skargi J. T. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc ją pod sygnaturą VII SA/Wa 38/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Z uwagi na fakt, iż stoi ono w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżąca J. T. w niniejszej sprawie powołała jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli fakt niebrania udziału w sprawie bez własnej winy. W tym miejscu należy podkreślić, że przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Ponadto brak winy strony podlega udowodnieniu, nie wystarczy więc tutaj prawdopodobieństwo (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej przewidzianej w powyższym przepisie postępowanie zostało wznowione i w efekcie zapadła zaskarżona decyzja. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145 a k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r., sygnatura akt I SA 1956/98, Lex nr 48560 wyraził pogląd zgodnie z którym "organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty". Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 k.p.a. organ będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłyniecie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z akt sprawy decyzja taka (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki i kończąca postępowanie, co do którego wpłynął wniosek o wznowienie) została doręczona jej adresatom w dniu [...] października 2000 r. Żądanie wznowienia wniesiono dnia [...] września 2004 r., a decyzja kończąca postępowanie wznowione w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a. zapadła ostatecznie w dniu [...] listopada 2007 r. Termin 5-letni od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął zaś [...] października 2005 r. i tylko do tego czasu mogła zapaść decyzja oparta na dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a., tj. decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, a do takiej kategorii należy decyzja odmawiająca uchylenia decyzji z przyczyn merytorycznych. Decyzja ta, jak już wskazano wyżej, zapadła jednak w dniu [...] listopada 2007 r., a więc po upływie 5 lat od daty doręczenia decyzji ostatecznej, co ze względu na upływ czasu określonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. było niedopuszczalne. W przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, organ prowadzący wznowione postępowanie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. traci więc podstawę do badania czy decyzja ta powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Ponieważ w kontrolowanej sprawie podstawą do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa było niewzięcie w postępowaniu zwykłym udziału przez uprawnioną stronę, należy stwierdzić, iż czynności dokonywane przez organy w niniejszym postępowaniu po [...] października 2005 r. nie mogły doprowadzić do wydania innej decyzji niż takiej, której podstawą prawną byłby art. 146 § 1 k.p.a. Okoliczności tej nie zmieniają ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r, sygnatura akt VII SA/Wa 497/05, który kontrolował postępowanie poprzedzające decyzje organu administracji publicznej wydane przed upływem 5-letniego okresu od daty wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Sąd obecnie orzekający jest natomiast związany ustaleniami wymienionego orzeczenia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Organy orzekające wezmą zatem pod rozwagę powyższy wywód w odniesieniu do podstaw prawnych decyzji kończącej sprawę we wznowionym postępowaniu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.