VII SA/Wa 382/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 382 /04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nadała J. O. uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno - budowlanej . Odwołanie od tej decyzji złożył J. O. i domagał się uzupełnienia nadanych mu uprawnień budowlanych poprzez dopisanie do treści decyzji , iż posiada uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno - budowlanej , co pozwoli mu na pełnienie obowiązków na samodzielnych stanowiskach czyli kierownika budowy i robót , projektowanie budowli i budynków , wykonywanie nadzoru . Wskazał , że uprawnienia do wykonywania projektów domów jednorodzinnych oraz nadzoru wynikają ustawowo z nadania uprawnień konstrukcyjno - budowlanych. W uzasadnieniu powołał się na szeroką wiedzę praktyczną , popartą 20 letnią pracą na różnych budowach , ukończenie technikum budowlanego o profilu ogólnym ze specjalnością nowoczesne technologie w budownictwie . Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliła zaskarżoną decyzję i umorzyła postępowanie I instancji . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził , że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności w zakresie naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów . Oceniając sprawę w ramach kompetencji organu odwoławczego nie można było stwierdzić nieważności a jedynie uchylić decyzję . Zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów ( Dz. U. Nr 5 z 2001 r. , poz. 42 ze zm. ) Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza egzaminy w sprawach nadania uprawnień budowlanych i wydaje decyzje o nadaniu tych uprawnień . Przepis ten nie rozstrzyga jednak czy decyzję wydaje cały skład okręgowej komisji , czy też tylko jej cześć np. wydzielone z niej składy orzekające . Organ odwoławczy uznał , że w tej mierze należy odwołać się do art. 11 ustawy o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów , który stanowi , że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie ( za wyjątkiem spraw dyscyplinarnych ) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a rozstrzygnięcia organów w sprawach indywidualnych podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego organu. Z tego przepisu wynika ,że organem właściwym w sprawie nadania uprawnień budowlanych jest wprawdzie okręgowa komisja kwalifikacyjna , jednak decyzję niejako w jej imieniu wydaje określony skład orzekający i członkowie tego składu a nie cała komisja powinni podpisać decyzję . Organem właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie jest zatem odpowiednio powołany skład orzekający Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa . Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzję podpisał jedynie przewodniczący składu orzekającego i przewodniczący [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa , który nie był członkiem składu orzekającego . Jest to więc naruszenie przepisów o właściwości . Wprawdzie decyzja taka była niekorzystna dla odwołującego się ale organ uznał , że skoro rażąco narusza prawo to stosownie do art. 139 kpa ograniczenie wynikające z zakazu reformationis in peius nie ma tu zastosowania . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej przez J. O. domagał się on podobnie jak w odwołaniu stwierdzenia w decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych , że posiada uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej stanowiące podstawę do : pełnienia funkcji kierownika budowy i robót , projektowania budowli oraz budynków , wykonywania nadzoru . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził , że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę przepis art. 13 ust 3 i 4 Prawa budowlanego . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga została uwzględniona aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w jej zarzutach . Sąd zgodnie z art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) nie był związany zarzutami skargi i dostrzegając z urzędu poważne uchybienia w zakresie formy wydanej w I instancji decyzji oraz motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego - uchylił kontrolowaną i poprzedzającą ją decyzję . Podstawową przyczyną dla której Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchyliła decyzję organu I instancji i umorzyła postępowanie pierwszej instancji było ustalenie , że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów . Organ odwoławczy uznał , że decyzja została wadliwie wydana ( podpisana ) a w celu ustalenia czy decyzje o nadaniu uprawnień budowlanych wydaje cały skład komisji kwalifikacyjnej czy też tylko jej część odwołał się do art. 11 ustawy o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów , który stanowi , że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie ( za wyjątkiem spraw dyscyplinarnych ) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a rozstrzygnięcia organów w sprawach indywidualnych podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego organu. Analiza tego przepisu doprowadziła organ do ustalenia , że właściwa w sprawie nadania uprawnień budowlanych jest wprawdzie Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna , jednak decyzje niejako w jej imieniu wydaje określony skład orzekający i członkowie tego składu a nie cała komisja powinni podpisać decyzję . Reasumując stwierdzono , że organem właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie jest odpowiednio powołany skład orzekający Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa . Jednak zdaniem Sądu stwierdzenie to pozostawia wiele wątpliwości natury prawnej związanych z wykładnią przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów . Zbyt ogólne ustalenie relacji między tymi przepisami a zwłaszcza art. 24 ust 1 oraz art. 11 wyżej wskazanej ustawy nie pozwala na uznanie za prawidłowy pogląd prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Podkreślić należy , że nie w pełni zostało wyjaśnione pojęcie składu orzekającego organu . Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie precyzuje bliżej tego pojęcia i nie jest wiadomo w jaki sposób powinien być on wyłoniony , jak liczny ma być to skład , oraz czy powinien być wymieniony personalnie w osnowie decyzji . Stosownie do art. 14 ust 1 pkt 4 ustawy o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów organem okręgowej izby jest okręgowa komisja kwalifikacyjna . Zgodnie z art. 24 ust 1 pkt 2 tej ustawy przeprowadza ona egzamin i wydaje decyzje o nadaniu uprawnień . Analiza tego przepisu bez uwzględnienia treści art. 11 w/w ustawy prowadziłaby do wniosku , że decyzje wydaje i podpisuje cały skład organu czyli okręgowej komisji kwalifikacyjnej . Jednak treść art. 11 ust 2 ustawy wskazuje , iż decyzje podpisuje skład orzekający organu . Wobec braku bliższej regulacji ustawowej pojęcia "skład orzekający organu" przepis powyższy można by zinterpretować w nawiązaniu od art. 18 pkt 4 w/w ustawy , który stanowi ,że okręgowy zjazd izby ustala liczbę członków organów oraz szczegółowe zasady organizacji organów okręgowej izby i tryb ich działania . Wprawdzie jest to ustawowe odesłanie do wewnętrznych uregulowań danej izby w zakresie sposobu organizacji działania jej organów . Jednakże prowadziłoby to do wniosku , że w każdej izbie może funkcjonować wewnętrzny akt normatywny regulujący odmiennie tryb działania organów, a w kontekście art. 11 ust 2 także różny sposób wyłaniania składów orzekających i ich różną liczebność . Należy zauważyć , że z punktu widzenia obywatela jednolitość regulacji w tym zakresie w ramach całego kraju i wszystkich okręgowych izb inżynierów budownictwa nie jest bez znaczenia , choćby z uwagi na zasadę równości wobec prawa . Na marginesie tych rozważań wskazać trzeba , że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika iż Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa podjęła uchwałę nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r. o nadaniu uprawnień osobom wymienionym w załączniku do tej uchwały w tym skarżącemu . Pozostaje niewyjaśniona kwestia na jakiej podstawie wydana została ta uchwała ( organ wskazał taką samą podstawę prawną w uchwale i w decyzji ) i jaka jest jej relacja do decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. W związku z tym , że niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana wadliwe , gdyż podpisał ją jedynie przewodniczący składu orzekającego i przewodniczący [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa , który nie był członkiem składu orzekającego to należało ją uchylić . Jednak należało uchylić także decyzję organu II instancji , bowiem bez wyjaśnienia wyżej przytoczonych kwestii nie jest możliwe ustalenie jaki powinien być prawidłowy skład organu który podpisuje decyzję o nadaniu uprawnień budowlanych przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa . Niedostatki uzasadnienia organu odwoławczego i brak ustaleń w zakresie istnienia i mocy prawnej wewnętrznych regulacji [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa mają również zasadnicze znaczenie dla organu I instancji , który w ramach swych kompetencji permanentnie wydaje tego typu decyzje . Nadto wskazane wyżej uwagi mają zastosowanie także do oceny formalnej prawidłowości decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa albowiem stosuje te same przepisy wynikające z ustawy o samorządach zawodowych architektów , inżynierów budownictwa oraz urbanistów . Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia spowodowały uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Ponadto na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł jak w pkt II wyroku .