VII SA/Wa 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [....] kwietnia 2012 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i W. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - po rozpatrzeniu odwołania J. i W. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nakazującej J. i W. B. wykonanie rozbiórki zadaszenia (wiaty), dobudowanego do budynku mieszkalnego na całej szerokości wjazdu na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, iż w związku z pismem Z.R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] stycznia 2011 r. oględziny na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w wyniku których ustalono, że do budynku mieszkalnego dobudowana jest wiata o wymiarach 10,60 m x 5,85 m, jednospadowa, o konstrukcji drewnianej, kryta dachówką ceramiczną. Od strony działki Z. R. wiata oparta jest na pięciu słupach murowanych o wymiarach 0,4 m x 0,4 m, usytuowana jest w odległości 0,4 m od istniejącego ogrodzenia między posesjami. Podczas kontroli właściciel W.B. nie przedstawił dokumentacji technicznej budynku mieszkalnego z wiatą oraz oświadczył, że uległa ona zniszczeniu podczas awarii pieca CO w 1995 r., zaś wiata wybudowana została łącznie z budynkiem mieszkalnym w 1990 r. Z. R. oświadczył natomiast, że wiatę wybudowano później niż budynek mieszkalny, tj. około 10 lat temu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ powiatowy nakazał J. i W. B. przedłożyć w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a następnie, w związku z niewywiązaniem się przez inwestorów z nałożonego ww. postanowieniem obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nakazał J. i W.B. wykonanie rozbiórki zadaszenia (wiaty). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy podniósł, że inwestorzy nie uzyskali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę i samowolnie zrealizowali zadaszenie (wiatę) dobudowane do budynku mieszkalnego. Wskazał, że J. i W. B. nie przedstawili projektu budowlanego budynku mieszkalnego, do którego dobudowano zadaszenie, jednakże z kserokopii ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej z terenu gminy [...], przysłanej przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wynika, że budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1987 r., przy czym budowa została rozpoczęta w kwietniu 1987 r., a zakończona we wrześniu 1989 r. Organ wskazał również, że w celu ustalenia daty i legalności powstania rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego o zadaszenie (wiatę), organ pierwszej instancji wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie aktualnych zdjęć lotniczych działki o nr ew. [...]. Na podstawie dokumentacji fotograficznej organ powiatowy ustalił, że na zdjęciu wykonanym w dniu [...] sierpnia 1996 r. widoczne jest pokrycie dachowe i taras, brak natomiast wykonanego zadaszenia (wiaty), które jest jednak widoczne na zdjęciu z dnia [...] sierpnia 2004 r. W związku powyższym PINB w [...] uznał, że rozbudowa budynku mieszkalnego o zadaszenie została wykonana samowolnie po 1 stycznia 1995 r., a zatem w sprawie zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko organu powiatowego jest zasadne, gdyż na wykonanie rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że w związku z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, zastosowanie przez organ powiatowy procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego było więc prawidłowe. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na J. i W. B. obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów, celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Inwestorzy nie przedstawili wymaganych dokumentów, wypełniona została więc dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyli J. i W. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do nakazania rozbiórki zadaszenia (wiaty). Skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń W. B. oraz świadków A. S. oraz B. B. dotyczących daty zrealizowania robót. Pierwszy z nich, podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2011 r. oświadczył, że wiata została wybudowana łącznie z budynkiem mieszkalnym w 1990 r. Powyższe twierdzenie zostało sprostowane podczas drugich oględzin, gdzie wskazano na datę budowy rok 1993 r. Data budowy jako rok 1993 została również potwierdzona przez świadka A. S. oraz B. B.. Skarżący zakwestionowali też dokonaną przez organ ocenę dowodu w postaci zdjęcia lotniczego przesłanego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], wykonanego w dniu [...] sierpnia 1996 r. Zarzucili, iż na podstawie ww. fotografii organ bezzasadnie ustalił, że brak było w tejże dacie zadaszenia tarasu – wiaty, bowiem ocena powyższego dowodu została dokonana w oderwaniu od pozostałych dowodów, w tym w szczególności wyjaśnień W. B.. Podkreślili, że w protokole oględzin (protokół bez daty w aktach sprawy) W. B. oświadczył, że w latach 1996-1997 prowadzone były roboty polegające na naprawie (uszczelnieniu) pokrycia dachowego wiaty. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo W. B. z dnia [...] stycznia 2012 r., wskazujące, że naprawa pokrycia dachowego wiaty polegała na przełożeniu połaci dachowej, co mogło mieć wpływ na brak poszycia dachowego w danym okresie. Organ nie odniósł się do tych dowodów. Nie wskazał również, dlaczego nie dopuścił dowodów: z zamówienia nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., oświadczenia z dnia [...] lutego 2013 r., przesłuchania stron, zeznań świadka M. Z. (który brał udział w remoncie dachu). Ponadto zdaniem skarżących ze zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, jak przyjął organ pierwszej i drugiej instancji, że w roku 1996 brak było zadaszenia wiaty. Skarżący wskazali, że zdjęcie wykonane w dniu [...] sierpnia 1996 r. jest na tyle nieczytelne, że powyższe ustalenia organu należy uznać za dowolne. Zarzucili, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, bowiem wiata wybudowana została przed dniem 1 stycznia 1995 r., a tym samym winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wydając decyzję organ administracji publicznej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z art. 107 k.p.a., zawrzeć w niej uzasadnienie faktyczne i prawne. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z takim wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nakazującą – na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) – J. i W. B. wykonanie rozbiórki zadaszenia (wiaty), dobudowanego do budynku mieszkalnego na całej szerokości wjazdu na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że sporne zadaszenie zostało zrealizowane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia po dniu 1 stycznia 1995 r. Ustaleń co do daty realizacji wiaty organy dokonały w oparciu o przesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie lotnicze wykonane w dniu [...] sierpnia 1996 r., z którego, zdaniem organów, wynika, że w dacie tej wiata nie była jeszcze zrealizowana. Zauważyć trzeba, że zdjęcia tego brak jest w aktach sprawy nadesłanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie ustaleń organów. Należy też zwrócić uwagę, że W. B. w pismach z dnia [...] stycznia 2012 r., w skardze na przewlekłość organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2012 r. podnosił, iż w okresie 1996 – 1997 r. prowadzone były roboty polegające na remoncie dachu całego budynku oraz wiaty, a naprawa pokrycia dachowego wiaty polegała na przełożeniu połaci dachowej. Do tych twierdzeń skarżącego organy w żaden sposób się nie odniosły. Podobnie nie ustosunkowały się do oświadczeń skarżącego, a także świadków – A. S. oraz B. B., wskazujących jako datę realizacji robót rok 1993. Pominęły też wnioski skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. o dopuszczenie dowodów z: zamówienia z dnia [...] stycznia 1993 r. na okoliczność daty zakupu dachówki na wykonanie zadaszenia wiaty, z oświadczenia Z. M. na okoliczność ustalenia daty wykonania zadaszenia, jak również z zeznań świadka M. Z., który (według oświadczenia zawartego w skardze) brał udział w remoncie dachu. Do tych wszystkich wniosków i argumentów skarżącego organy nie odniosły się w żadnym zakresie, naruszając tym samym art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, wskazując, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia w decyzji własnego stanowiska w sprawie i podania jego motywów wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem, decyzja powinna wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ administracji stanowiska. Organ wydający decyzję powinien zatem w uzasadnieniu decyzji poddać rozwadze podnoszone przez strony w trakcie postępowania argumenty, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy tych argumentów, wskazanie, jakie względy wzięte zostały pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne. Oczywiście organ prowadzący postępowanie może odmówić słuszności argumentom podnoszonym przez strony, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Tego w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji natomiast zabrakło. Kwestia daty wykonania spornego zadaszenia nie została zatem przez organy wystarczająco wyjaśniona, a ustalenia przyjęte przez organy w tym zakresie ocenić należy jako dowolne i naruszające art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Kwestia ta ma natomiast zasadnicze znaczenie, bowiem od niej uzależnione jest ustalenie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy też zwrócić uwagę na kwestię doręczenia skarżącym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którego niewykonanie przez skarżących skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż wszelka korespondencja kierowana przez PINB w [...] do J. i W. B. (w tym ww. postanowienie) wysyłana była w jednej kopercie, za potwierdzeniem odbioru na nazwisko W. B. (co potwierdził organ powiatowy w piśmie z dnia [...] września 2013 r.). Zauważyć wobec tego trzeba, że pisma w postępowaniu administracyjnym (w tym decyzje czy postanowienia) winny być doręczone każdej stronie indywidualnie. Doręczenie pisma jednemu z małżonków, czy też łącznie obojgu małżonkom, zamiast odrębnie każdemu z nich, jest sprzeczne z treścią art. 40 k.p.a. W takiej sytuacji uznać należy, że J. B. nie otrzymała postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Warto przy tym zauważyć, że doręczenie poprzednio wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] września 2012 r. jedynie W.B. stało się powodem jej uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...] września 2013 r. nr [...]). Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że w taki sam sposób doręczono skarżącym ww. postanowienie, mimo, że dokonując oceny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 z uwagi na niewykonanie przez inwestora postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania również takiego postanowienia, zwłaszcza, że nie służy na nie zażalenie (podlega ono weryfikacji łącznie z decyzją, na podstawie wniesionego od niej odwołania), a konsekwencją jego niewykonania przez inwestora jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Ujawnione naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.