VII SA/Wa 382/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu wszczętym wnioskiem I. S., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wskazał, że rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Ww. decyzją z [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...]sierpnia 2010 r., znak: [...], udzielającą J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku garażu samochodowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Pismem z 20 lipca 2021 r. I. S. (dalej jako: skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...]WINB zarzucając jej rażące naruszenie prawa. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku GINB wydał zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2022 r. wskazując w niej, że przedmiotem kontrolowanego przezeń postępowania terenowych organów nadzoru budowlanego był opisany powyżej budynek garażowy, wybudowany przez inwestora J. K. w 1984 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2006 r., PINB w K. stwierdził, że przedmiotowy garaż posiada 2 ściany boczne i ścianę frontową z drzwiami garażowymi oraz dach jednospadowy, kryty płytami falistymi z okapem ok. 0,30 cm, skierowany w stronę przyległego garażu należącego do I. S.. Sporny budynek przylega do zespołu garaży samochodowych przy ul. [...] w K.. Stwierdzono również, że w tylnej ścianie garażu I. S. występują miejscowe zagrzybienia, zacieki i poprzeczne zarysowania. Z uwagi na fakt, że kontrolowany garaż został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane z 1974 r.). Organ przypomniał, że przepisy tej ustawy umożliwiają legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w jej art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, który zobowiązuje organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w przypadku stwierdzenia, że: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje albo w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie terenowe organy nadzoru budowlanego wykluczyły zaistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które obligowałyby do wydania nakazu przymusowej rozbiórki garażu. Ustalono, że obiekt ten nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym został zrealizowany. Zapisy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nr 1099/72 z dnia 13 listopada 1972 r. (Dz. Urz. PWRN w Gdańsku Nr 21, poz. 200 z dnia 20 grudnia 1972 r.) dopuszczały budowę takich obiektów. Stwierdzono również, że przedmiotowy garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym stanie rzeczy, organ powiatowy podjął w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. procedurę legalizacyjną zmierzającą do doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie do wskazanego przepisu, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ zobowiązany jest wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W związku z powyższą regulacją oraz w oparciu o zalecenia zawarte w orzeczeniu technicznym z maja 2007 r. wykonanym przez uprawnionego projektanta K.K., PINB w K. decyzją z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożył na J. K. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie następujących robót w celu doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z przepisami, tj.: 1) rozebranie istniejącego pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo- cementowych, rozebranie belek stalowych konstrukcji dachu, 2) wykonanie od strony północnej ściany konstrukcyjnej, 3) wykonanie konstrukcji dachu wraz z jej pokryciem blachą trapezową i obróbkami blacharskimi, 4) montaż rynny i rury spustowej w celu odprowadzenia wód opadowych na teren własnej działki oraz montaż wentylacyjnego kominka dachowego, 5) tynkowanie i malowanie nowopowstałej ściany, 6) wykonanie nawiewu i wywiewu w drzwiach garażowych. GINB podał, że ustalił, iż powyższa decyzja PINB z [...] czerwca 2007 r. była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, wszczętego na wniosek J. K.. Decyzją z [...] maja 2008 r., znak: [...], [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ powiatowego. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. oraz I. S., decyzją z [...] lutego 2009 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego, zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 530/09 oddalił skargę J. K. na decyzję GINB. W związku z tym, że J. K. poinformował PINB w K. o wykonaniu robót budowlanych nakazanych decyzją z [...] czerwca 2007 r., załączając oświadczenie autora orzeczenia technicznego dotyczące poprawności wykonania robót, zaś podczas kontroli przedstawiciele PINB w K. potwierdzili, że zobowiązany wykonał nakazane roboty budowlane oraz że budynek garażowy jest zdatny do użytku, PINB w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił J. K. pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania I. S. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] listopada 2010 r. W tych okolicznościach GINB stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ostatnio wskazanych decyzji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Stosownie zaś do art. 42 ust. 3 ww. ustawy,. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów I. S. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że fakt dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej został ustalony i udowodniony przez organy nadzoru budowlanego już w postępowaniu poprzedzającym wydanie badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś zrealizowanie spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej stanowiło właśnie przesłankę do uruchomienia przez właściwy organ stosownej procedury. Organ podkreślił, że w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej przepisy ustawy nie nakazywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na jej legalizację, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził zaś, że garaż spełnia wymogi umożliwiające jego legalizację. Odnosząc się do zarzutu, że inwestor nie wykonał w całości i prawidłowo robót nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż ściana północna garażu została wykonana niezgodnie z orzeczeniem technicznym z maja 2007 r., ponieważ została posadowiona bezpośrednio na posadzce zamiast na ławie fundamentowej, GINB wyjaśnił, że kwestia posadowienia ww. ściany była przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym. Już wówczas organ powiatowy wskazał, że posadzka, na której wybudowano ścianę północną w tym przypadku pełni funkcję płyty fundamentowej, jednakże niezgodność w tym zakresie z orzeczeniem technicznym organ uznał za nieistotne i dopuszczalne odstępstwo od pkt. 4.3 tego orzeczenia. Organ pierwszej instancji wskazał również, że roboty dotyczące wyburzenia posadzki po zlikwidowanej części garażu nie były ujęte w orzeczeniu technicznym ani decyzji organu nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. GINB podkreślił, że brak aprobaty I. S. dla przedstawionego wyżej stanowiska terenowych organów nadzoru budowlanego nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż nie służy ono ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Jedynie wystąpienie szczególnych wad decyzji ostatecznych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. powoduje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, a tego rodzaju wad w decyzji [...]WINB z [...]listopada 2010 r. GINB nie stwierdził. I. S. nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na decyzję GINB z [...] stycznia 2022 r, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem w tym przedmiocie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że po przeanalizowaniu zaskarżonej decyzji stwierdził brak obiektywnego potraktowania przez GINB przedstawionych argumentów. Wskazał, że potwierdzeniem braku uzyskania pozwolenia na budowę garażu na działce [...] jest uzasadnienie do postanowienia PINB z [...] listopada 2006 r., w którym stwierdzono, że roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z prawem budowlanym, rozpoczęcie budowy może nastąpić po uzyskaniu tego rodzaju pozwolenia. Skarżący zarzucił, że w protokole nie odnotowano uszkodzeń i odchylenia ściany jego garażu jakie wyrządził "poprzedni garaż" J. K, powodując zagrzybienie ściany garażu skarżącego. Zdaniem skarżącego, GINB "próbuje usprawiedliwić brak pozwolenia na budowę garażu J. K.". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga nie podlega uwzględnieniu, gdyż brak jest w tej sprawie podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja GINB narusza prawo w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem zawisłego w tej sprawie przed Sądem sporu jest poprawność weryfikacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji [...]WINB z [...] listopada 2010 r. w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a. i nast.). Weryfikacji decyzji [...]WINB z [...] listopada 2010 r. wydanej w sprawie udzielenia J.K. pozwolenia na użytkowanie garażu na działce nr [...], ul. [...] w K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał zatem na podstawie przepisów art. 156 § 1 k.p.a., upoważniających organ nadzoru do stwierdzenia nieważność decyzji: 1) wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanej w sprawie dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) trwale niewykonalnej w dniu jej wydania; 6) której wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą; a także 7) zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu, w odniesieniu do zacytowanych przepisów art. 156 § 1 k.p.a. wyznaczających ramy prawne prowadzonego przez GINB postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB o pozwoleniu na użytkowanie, GINB prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd uznaje, że u podstaw tej oceny legło niewadliwe stwierdzenie przez organu nadzoru, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...]WINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB w K. udzielającą J.K. pozwolenia na użytkowanie spornego garażu, wydana została w warunkach w pełni odpowiadającym dyspozycji art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który to przepis znalazł w niej zastosowanie z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118) ze względu na to, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Bezsporne w tej sprawie jest to, że pozwolenie na użytkowanie wydane zostało w warunkach wykluczenia przez organy przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., których zaistnienie obligowałoby do rozbiórki garażu, a następnie po zainicjowaniu procedury legalizacyjnej o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro kwestionowana decyzja została wydana w odniesieniu do treści art. 42 ostatnio powołanej ustawy, to ocenić ją należało m.in. pod kątem rażącego naruszenia przepisów określonych w art. 42 ust. 1 i 3 ww. ustawy, zgodnie z którymi inwestor, właściciel lub zarządca mógł przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej, zaś podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Na gruncie tej sprawy ustalono zaś po pierwsze, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja wydana w trybie art. 40 ustawy z 1974 r. (tj. decyzja z [...] czerwca 2007 r. mocą której na inwestora nałożono obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia spornego garażu do stanu zgodnego z przepisami – szczegółowo opisana w części sprawozdawczej niniejszego orzeczenia), jak i to, że w trakcie kontroli z 14 lipca 2010 r. stwierdzono, że obowiązki określone w ww. decyzji z [...] czerwca 2007 r. inwestor wykonał. Stwierdzona zdatność garażu do użytku, zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r., umożliwiała wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd stwierdza, że argumentacja skargi odpowiada argumentacji, którą skarżący podnosił w toku postępowania przed GINB, do której organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się szczegółowo, a także, co kluczowe, merytorycznie poprawnie. Jeśli chodzi o wyrażone przez skarżącego w skardze zapatrywanie, że nie można prowadzić robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę bez legitymowania się takim pozwoleniem, to uznać je należy za niewątpliwie słuszne. Rzecz w tym, że skarżący nie dostrzega, iż nawet nielegalnie wykonane roboty budowlane w określonych warunkach i na skutek czynności podjętych w postępowaniu legalizacyjnym mogą doprowadzić do zalegalizowania obiektu wybudowanego jako samowola budowlana. Z takim przypadkiem miały do czynienia organy, które w tej sprawie wydały kwestionowane w postępowaniu nieważnościom decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie tych decyzji nie jest przejawem, jak postrzega to skarżący, "usprawiedliwienia braku pozwolenia na budowę", tylko konsekwencją stwierdzenia przez organy stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego garażu odpowiadającego dyspozycji przepisów prawnych umożliwiających dopuszczenie tego obiektu do użytkowania (art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowalnego z 1974 r.), przeciwdziałającego jego rozbiórce, nawet pomimo tego, że został on zrealizowany bez pozwolenia na budowę, co jest w tej sprawie bezsporne. W odniesieniu do podniesienia przez skarżącego w skardze, że GINB nie uwzględnił, iż "poprzedni garaż" usytuowany na działce nr [...] wyrządził szkody w mieniu skarżącego poprzez zawilgocenie i zagrzybienie ściany garażu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że jeśli przez "poprzedni garaż" rozumieć garaż na działce [...] w jego kształcie istniejącym przed wykonaniem przez inwestora robót budowlanych nakazanych decyzją PINB z [...] czerwca 2007 r., to okoliczności podnoszone przez skarżącego w skardze, a jak wynika z akt sprawy, potwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2006 r., nie mają wpływu na dokonaną przez GINB ocenę decyzji [...]WINB z [...] listopada 2010 r. pod kątem zasadności stwierdzenia jej nieważności. Kontrola prawidłowości decyzji dokonywana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. następuje bowiem z uwzględnieniem stanu faktycznego (i prawnego) obowiązującego w dacie jej wydania, ten zaś w tej sprawie ocenić należało, po pierwsze, w odniesieniu do faktu wykonania przez inwestora robót budowlanych mających doprowadzić garaż inwestora do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) wynikających z decyzji z [...] czerwca 2007 r., po drugie – w odniesieniu do wniosku organów terenowych o zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji GINB analizował zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego wykonania przez inwestora robót budowlanych nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym wskazując, że kwestia nieprawidłowego wykonania ściany północnej (na posadzce zamiast na ławie fundamentowej) była przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym i oceniona została jako nieistotne i dopuszczalne odstępstwo od nakazanych robót. GINB trafnie zarazem wyjaśnił skarżącemu, że obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji aktualizuje się jako konsekwencja stwierdzenia przez organ wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie może stąd być wyprowadzany z odmiennej, aniżeli dokonana przez organy w postępowaniu zwyczajnym, oceny materiału dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem "trzecią instancją", ma ono na celu jedynie kontrolę rozstrzygnięcia pod względem kwalifikowanego naruszenia prawa. W tym postępowaniu ocenie podlega materiał dowodowy, jakim dysponował organ udzielający pozwolenie na użytkowanie, gdyż w postępowaniu nieważnościowym nie powinno się dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani ponownie oceniać tych samych, ocenionych już w pierwotnym postępowaniu, dowodów (por. J. Jaśkiewicz, Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej jako przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16O, OSP 2019/3/31). GINB przeanalizował zaskarżoną decyzję pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie, zdaniem Sądu, uznał, że nie występują, Sąd zaś nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji innych naruszeń, które wymagały uwzględnienia skargi z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a.