VII SA/Wa 383/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] " A." w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala P. Sp. z .o. z siedzibą przy [...], na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].07.2004r. zrealizowała na dachu budynku przy ul. [...] w W. stację bazową telefonii cyfrowej nie uzyskując jednak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo wyraźnego w tej kwestii zalecenia zawartego w pozwoleniu na budowę. W/w decyzja była badana przez Wojewodę [...], który w postępowaniu odwoławczym utrzymał ja w mocy. W wyniku wznowienia postępowania na wniosek [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] "A.", Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Prezydenta W., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla firmy P. Sp. z o.o. na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej E. nr [...] na dachu budynku przy ul. [...] w W., oraz po ponownym rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] "Z." od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., Prezydenta W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na to, iż roboty budowlane przy realizacji inwestycji zostały zakończone. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, a mianowicie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko znalazły się fałszywe dane, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Budynek przy ul. [...] będący własnością Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] "A." został oznaczony jako 4 kondygnacyjny, gdy tymczasem ma on 6 kondygnacji. Budynek przy ul. [...] ma 7 kondygnacji i usytuowany jest w terenie obniżonym w stosunku do terenu, na którym posadowiono budynek przy ul. [...]. Na rysunku zamieszczonym w raporcie budynek przy ul. [...] oznaczono jako 9 kondygnacyjny. Podniesiono również, że z opisu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż maksymalny zasięg promieniowania stacji wynosi 38,4 m. Budynek [...] znajduje się w zasięgu pól przedmiotowej stacji bazowej przekraczającej wartość 0,1 W/m2, co narusza uzasadnione interesy właściciela budynku. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.2006r. wobec braku odwołania do drugiej instancji stała się ostateczna. W tym stanie prawnym Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej [...] "A." w dniu [...] marca 2006r. złożyła wniosek w Powiatowym Inspektoracie budowlanym o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki stacji bazowej na podstawie art. 48 ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane podnosząc, że istnienie stacji naruszałoby prawo Spółdzielni do jej swobodnego dysponowania własną nieruchomością. W dniu [...].04.2006r. Pełnomocnik inwestora S. E. złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. zawiadomienie o zamiarze użytkowania stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w W. jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].04.2006r., na podstawie art. 54 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonii cyfrowej E. nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...].08.2006r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nakazał, na podstawie art. 48 art. 48 ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), P. Sp. z o.o. z siedzibą przy [...], rozbiórkę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci E. nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nakaz rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej stał się konieczny, ponieważ stacja bazowa została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o fałszywe dane, która to decyzja następnie została przez Wojewodę [...] uchylona a postępowanie pierwszej instancji zostało umorzone. Organ I instancji wskazał ponadto, na brak stanowiska odpowiednich służb budowlanych co do skutków negatywnego oddziaływania na budynek sąsiedni, znajdujący się w obszarze promieniowania przekraczającego wartości dopuszczalne oraz na fakt, że inwestor pomimo nałożonego obowiązku uzyskania decyzji na użytkowanie stacji bazowej w czasie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona złożył zawiadomienie o zakończeniu robót. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. Sp. z o. o. wnosząc o jej uchylenie. Inwestor wskazuje, że przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podaną przez wojewodę w decyzji z dnia 2006.01.[...] był fakt, że obiekt został zrealizowany. Z powyższych względów, zdaniem inwestora brak jest podstaw do uznania, że prowadzone prace, wykonywane były w ramach samowoli budowlanej a co za tym idzie nie wyczerpuje to dyspozycji art. 48 ust.1 cyt wyżej ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do błędnych danych w raporcie, skarżąca spółka podnosi, że raport był przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz że błędy w nim zawarte nie mają żadnego wpływu na dokonaną ocenę wpływu oddziaływania (wówczas) planowanej stacji na środowisko. Wynikła nieścisłość dotyczyła jedynie podania niewłaściwej liczby kondygnacji budynku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz budynku, na którym zamontowano system antenowy, zachowując przy tym właściwe dane określające wysokości wyrażone w metrach. Błąd ten był konsekwencją nieprawidłowych danych, zawartych na mapie zasadniczej, pozyskanej z Państwowego Ośrodka Geodezyjnego. Stąd też nadal w obiegu prawnym pozostają pozytywne decyzję uzgadniające przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludności, jak i decyzja wojewody " O pozwoleniu na emisję" z dnia 2005.07.[...] - znak: [...], wydana w oparciu o skorygowane już dane, dotyczące ilości kondygnacji. Zatem , zdaniem inwestora , stwierdzenie, że budynek przy ul. [...] znajduje się w zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych (przekraczających dopuszczalna wartość 0,1 W/m2), jest bezpodstawne i niczym nieuzasadnione, tym samym nie są naruszone standardy ochrony środowiska, określone w Prawie ochrony środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny stanu prawnego niniejszej sprawy, ponieważ inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem niezasadnym było zastosowanie w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, gdyż jakkolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to jednak niezaprzeczalnym jest fakt, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót taką decyzję posiadał. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne przyjmując , że: " inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej , a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę'' (wyrokNSA z dnia 03.03.1998r., sygn. akt IV SA 785/97). Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przypadkach innych niż określonych w art. 48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników zastosować odpowiednio przepisy art. 51 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. zgodnie z przepisami prawa winien wszcząć postępowanie naprawcze w trybie z art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgłosił sprzeciw do użytkowania stacji bazowej telefonii cyfrowej E. nr [...] zlokalizowane na dachu budynku przy ul. [...] w W. co powoduje, że następstwem zgłoszenia sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania jest zastosowanie procedury z art. 51 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej [...] "A.", zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania. naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 - 11 kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na nierozpatrzeniu wyczerpująco całości materiału dowodowego. Skarżący podnoszą, że decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji powinna mieć charakter wyjątkowy a umarzając postępowanie przed organem I instancji organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa - czyli spowodowanymi jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Skarżący podnosi, że gdy organ II instancji w toku postępowania odwoławczego doszedł do wniosku, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o błędną podstawę prawną to zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa powinien był wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w takim zakresie, w jakim uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, orzec co do istoty sprawy. W doktrynie postępowania administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż organ zobowiązany jest wydać nową decyzję merytoryczną w toku postępowania odwoławczego między innymi, gdy zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego (por. W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego"). Skarżący powołuje przy tym orzeczenie NSA, zgodnie z którym: "Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami KPA, wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy" (wyr. Z dnia 22 września 1987 roku IV S.A. 220/87). Skarżący podnosi również, że organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona z uwagi na fakt, iż podstawą jej wydania były fałszywe dane wskazane przez inwestora. Częścią uchylonej decyzji był projekt budowlany, zatem nie można zastosować art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, gdyż projekt zastępczy można wykonać pod warunkiem, że projekt pierwotny znajduje się w obiegu. Nie jest możliwe również zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem niewątpliwie w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 zgodnie z którym "(...) właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zauważyć należy, że art. 48 ust.1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), będący podstawą zaskarżonej decyzji dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż warunkiem wydania decyzji, o której w nim mowa, jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca stanowiąc normę zawartą w art. 48 Prawa budowlanego miał niewątpliwie na celu zapobieganie powstawaniu obiektów budowlanych, których inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki uznać należy za nieuzasadnione zrównanie sytuacji prawnej inwestora, który nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub pozwolenia nie otrzymał, z inwestorem, który posiadał wymagane pozwolenie na budowę, a które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W takim przypadku inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Ten pogląd wydaje się również podzielać strona skarżąca, która wskazuje na możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanej. Sąd jednak nie podziela takiego stanowiska strony skarżącej jako że postępowania prowadzone na podstawie przepisu art. 48 dot. budowy bez wymaganego pozwolenia czyli ewidentnej samowoli budowlanej, a postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 i 51 to są to niewątpliwie dwa różne postępowania. Przyjęcie zaś tezy o odmienności obu tych dróg prowadzi do oceny prawnej, że nie można dowolnie ich zmieniać czy też zastępować jedną przez drugą w toku instancji. W szczególności nie można traktować jako poprawne postępowań administracyjnych, z których pierwszoinstancyjne opiera się na treści art. 48 Prawa budowlanego , a odwoławcze - na treści art. 51 k.p.a. Zatem rozpoznanie sprawy na podstawie art.51 k.p.a. przez organ odwoławczy, wobec odrębności obu dróg administracyjnych, mogących co prawda prowadzić również do rozbiórki obiektu nie spełnia wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyraźnie sformułowanej w k.p.a. oraz umocowanej konstytucyjnie, niezależnie od skutków szczegółowych, zawsze może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadkach innych niż określonych w art. 48 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego I instancji winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników zastosować odpowiednio przepisy art. 51 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Sąd zwraca również uwagę ,że w niniejszej sprawie, wobec umorzenia przez organ odwoławczy postępowania prowadzone przez organ I instancji na podstawie art. 48 ustawy oraz wobec zgłoszonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonii cyfrowej E. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien podjąć postępowanie w oparciu o przepis art.51 ustawy Prawo budowlane nie tylko na wniosek zainteresowanej strony ale przede wszystkim powinien podjąć takie postępowanie z urzędu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.